Sentencia C-018 de 2019

C-018-19 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-018/19 LEY QUE ADOPTA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL Y SE FORTALECEN MECANISMOS PARA LA LUCHA CONTRA LA EVASION Y LA ELUSION FISCAL-Estarse a lo resuelto en sentencia C-088 de 2018 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos/COSA JUZGADA MATERIAL Y COSA JUZGADA FORMAL-Distinción/COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción Referencia: Expediente D-11977 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 352 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Liset Agudelo Castaño Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la ciudadana Liset Agudelo Castaño instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 352 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. En Auto del 17 de marzo de 2017, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, a la Contraloría General de la República, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ASOCODIS), a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO), a la Federación Colombiana de Municipios, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Sabana, Libre, Eafit y de Nariño, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la norma acusada. Con ocasión de la expedición del Decreto 889 de 2017, en el Auto 305 del 21 de junio del año en cita, la Sala Plena de la Corte resolvió “(…) suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto de [dicha] decisión, que hayan sido admitidos para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”. Esta decisión incluyó el proceso de la referencia, como se constata en el sistema de información de este Tribunal. Con posterioridad, en el Auto 471 de 2018[1], se dispuso levantar la suspensión que había sido decretada, continuando con las actuaciones pendientes, en el estado en el que ellas se encontraban. Una vez recibido el concepto del Procurador General de la Nación y cumplido el resto de los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto del precepto demandado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 50.101 del 29 de diciembre de 2016, resaltando los apartes cuestionados por la accionante: “LEY 1819 DE 2016 (diciembre 29) Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el municipio o distrito o comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el municipio o distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del municipio o distrito, o la entidad municipal o distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El municipio o distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”. III. DEMANDA 3.1. En criterio de la accionante, los apartes demandados son contrarios al preámbulo y a los artículos 333, 365 y 367 de la Constitución, al establecer que el servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público, el cual puede ser prestado por las empresas comercializadoras de energía, no tiene ninguna contraprestación, vulnerando con ello (i) la libertad económica y la libre competencia; (ii) la sostenibilidad de las empresas que deben incurrir en costos de facturación y recaudo para dicho fin, y (iii) el régimen jurídico especial al cual están sometidos los servicios públicos domiciliarios. 3.2. Inicialmente, sostiene que los preceptos acusados son contrarios a los propósitos contenidos en el preámbulo, especialmente al marco participativo tendiente a garantizar un orden económico justo[2], el cual solo se puede asegurar a través de la garantía de los derechos a la propiedad privada, a la libertad económica, a la libre iniciativa y a la libre competencia, los cuales se consideran lesionados “al pretender trasladar la actividad de facturación y recaudo del [impuesto de alumbrado público], (…) sin la contraprestación debida”[3], a las empresas comercializadoras de energía, como lo imponen las normas demandadas, “desconociendo que dichas actividades generan un costo administrativo que [tales empresas] no pueden asumir de manera gratuita”[4]. Adicional a lo expuesto, señala que la regulación sobre servicios públicos domiciliarios obliga a sus prestadores con integración vertical (generación, transmisión, distribución y comercialización) a considerar las actividades que desarrollan como negocios independientes, por lo que, de acuerdo con el principio de suficiencia financiera establecido en el numeral 87.4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994[5], la fórmula tarifaria debe permitir remunerar de manera eficiente todas las actividades asociadas a la prestación del servicio, circunstancia que no es tenida en cuenta por la norma acusada. En este punto, la accionante concluye que los apartes demandados tampoco salvaguardan el principio de igualdad que se impone en materia tributaria, “por cuanto traslada la carga que tiene[n] los administradores del impuesto de alumbrado público, es decir, los municipios y/o distritos a unos pocos que tendrán que asumir de forma gratuita los costos de facturación y recaudo, del cual se beneficia el municipio y/o distrito y no el comercializador de energía eléctrica”[6]. 3.3. A continuación, estima que los textos objeto de demanda vulneran la libertad económica y la libre competencia previstos en el artículo 333 de la Constitución Política[7], puesto que uno de los objetivos centrales de las empresas de servicios públicos domiciliarios es el “aumento de sus utilidades y la supervivencia en los mercados competitivos”[8], de suerte que “ejecutar la actividad de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público de forma gratuita, no permite que los comercializadores de energía reciban [la] contraprestación económica por un servicio debidamente prestado, el cual se [halla] en cabeza de los municipios y distritos, encontrándose en desventaja competitiva incluso con otras empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a las cuales el legislador no les impone dicha carga, como las de acueducto y alcantarillado, gas domiciliario y aquellas que generan [o] transforman energía pero [que] no prestan el servicio de comercialización (…), a quienes [se les] reconoce a través de la fórmula tarifaria todos los costos en los que incurren, [sin perjuicio de que] en virtud del artículo 146 de la Ley 142 [de 1994] tienen la facultad de realizar contratos de facturación conjunta y ser debidamente remunerados por ello”[9]. A partir de lo expuesto, la demandante afirma que la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público por parte de los comercializadores de energía eléctrica, sin contraprestación alguna, conduce a vulnerar la libertad económica y la libre competencia de dichas empresas, al mismo tiempo que desconoce el criterio de suficiencia financiera previsto en la Ley 142 de 1994, pues les impone un costo que debe asumirse de forma gratuita y a cargo de su capital, sin tener beneficio alguno y con la consecuencia de generar una situación de desventaja respecto de otros prestadores de servicios públicos domiciliarios. 3.4. En seguida, expone que los preceptos demandados también vulneran el artículo 365 del Texto Superior[10], en el que se establece que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, el cual se halla previsto en la Ley 142 de 1994, que contempla un sistema de prestación homogéneo en las reglas aplicables a todos los prestadores participantes, sean estatales, mixtos o privados, en aras de lograr un ámbito de competencia que privilegie la eficiencia en su prestación, dentro de un marco orientado hacia la prevalencia de los fines del Estado. De esta manera, advierte que el artículo 146 de la citada Ley 142 de 1994[11] prevé la facultad de las empresas de servicios públicos de facturar y recaudar conjuntamente los servicios que hacen parte de su objeto social y aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, mediante la celebración previa de convenios. En este orden de ideas, se requiere el consentimiento de la empresa para constituir sobre ella la obligación de facturar conjuntamente determinado servicio. En desarrollo de lo anterior, a juicio de la accionante, “teniendo en cuenta que la facturación y el recaudo conjunto debe encontrarse regulado en un contrato, no es posible imponer a una comercializadora de energía eléctrica el régimen procedimental de agentes auto retenedores, puesto que la forma en que las empresas prestadoras del servicio público domiciliario de energía eléctrica recaudan y entregan los dineros por concepto del tributo al municipio o distrito debe pactarse, así como los deberes que se deriven para las mismas por realizar dicha actividad”[12]. Lo anterior, a juicio de la accionante, se refuerza con lo previsto en el artículo 186 de la misma Ley 142 de 1994, en el que se dispone que en el evento de derogar una de sus disposiciones, tal cambio debe hacerse explícito[13]. 3.5. Finalmente, la actora plantea que la norma acusada desconoce el artículo 367 de la Constitución[14], en el que se establece que la ley que fije el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. Bajo este contexto, y con fundamento en la Resolución No. 005 de 2012 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas[15], concluye que las empresas comercializadoras de energía eléctrica sí incurren en gastos operativos, técnicos y administrativos al momento de realizar la facturación y el recaudo del impuesto de alumbrado público, por lo que excluir tales conceptos del régimen tarifario es contrario al mencionado criterio de costos y, por lo mismo, manifiestamente inconstitucional, pues no se retribuye el esfuerzo financiero que por ellas se realiza ni por la vía de la tarifa, ni a través de un convenio. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) solicita declarar exequible la norma acusada. Inicialmente, señala que en desarrollo de los principios constitucionales que rigen al Estado y, en particular, a lo dispuesto en el artículo 2 del Texto Superior, es obligación de las autoridades garantizar los derechos de los ciudadanos –tanto individuales como colectivos– siempre con miras a lograr la prosperidad general. Con sujeción a lo anterior, destaca algunos apartes de la exposición de motivos de la iniciativa que se convirtió en la Ley 1819 de 2016, de los cuales colige que la incorporación de las comercializadoras de energía como agentes recaudadores del impuesto de alumbrado público, se explica en la necesidad de lograr una mayor eficacia en el recepción de dicho tributo, a partir de la intervención del sujeto que tienen la capacidad técnica para asumir su canalización, en virtud del deber de solidaridad. Con esta medida el legislador no pretende introducir límites a la actividad económica y a la iniciativa privada, pues, por el contrario, lo que persigue es involucrar a los diferentes agentes económicos en los cambios importantes en materia de impuestos, con miras a satisfacer las necesidades que demandan el interés general. Igualmente, advierte que el precepto demandado estipula que el recaudo del impuesto podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. En este sentido, la posibilidad u opción se concreta en un acto discrecional y potestativo del legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política[16], por lo que la imposición de la institución de la retención, sin erogación alguna y justificada en el deber de solidaridad, no puede considerarse contraria a la Constitución. 4.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto Colombiano de Derecho Tributario considera inconstitucional el segundo aparte de la norma demandada, en cuanto dispone que “el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”. Para llegar a dicha conclusión, expone que de conformidad con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, cabe entender que las labores inherentes a la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público constituyen actividades complementarias a la prestación del servicio de energía eléctrica. Ellas no son de poca monta, pues implican incurrir en costos que en la actualidad la Comisión de Regulación de Energía y Gas, a través de la Resolución No. 122 de 2011[17], autoriza que sean compensadas a los comercializadores, ya que normalmente su cumplimiento demanda la contratación de empresas especializadas que ejecuten esa labor. Para el interviniente, impedir un recobro en contraprestación de esa actividad, desequilibra el sistema de determinación de las tarifas del servicio público domiciliario, el cual está basado en principios protegidos constitucionalmente, asociados a la libertad de empresa e iniciativa privada, así como los derechos de negociación y de recibir un beneficio económico razonable. En este orden de ideas, sostiene que la gratuidad del servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público carece de una finalidad constitucionalmente protegida, pues excede el criterio de razonabilidad que orienta el deber de solidaridad implícito en la asunción de deberes tributarios por parte de los particulares. 4.3. Intervención de la Asociación Nacional de Alumbrado Público (ANAP) La Asociación Nacional de Alumbrado Público considera que los preceptos demandados deben ser declarados exequibles, al señalar que la función de recaudación de impuestos que ejercen empresas privadas, tales como el IVA, la renta o industria y comercio, “son desarrollos y contrapartidas a la libertad de empresa, para contribuir con la gestión tributaria.”[18] A su juicio, este tipo de medidas se justifican en el deber de solidaridad que existe con el Estado, sin que en modo alguno pueda entenderse que afecta los componentes que integran la libertad económica, entre ellos, la suficiencia financiera de los negocios. Para el interviniente, “la ley evita maximizar la pretensión de ganancia a una actividad que no hace parte del servicio público de energía, como lo es la recaudación de un tributo”[19]. En este contexto, el interviniente concluye que: “[l]a función de recaudación de impuestos no afecta ninguno de [los] núcleos esenciales de la libertad de empresa. No altera el derecho a crear los establecimientos de comercio que el negocio exija, no interfiere en la organización empresarial al ser una actividad marginal sobre una labor que ya le es remunerada, como facturar y recaudar sus tarifas; no afecta su derecho a entrar al mercado o retirarse del mismo; no afecta la actividad misma, pues la agencia de recaudos se impondrá a todos los comercializadores que atiendan clientes en el municipio o distrito.”[20] Como se observa, “no hay vulneración de principios constitucionales sino el desarrollo de un deber de auxilio a la adecuada recaudación de las rentas públicas”[21]. 4.4. Intervención de la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía (ASOCODIS) La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía (ASOCODIS) solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones “Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agente recaudadores del impuesto” y “el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”, contenidas en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016. 4.4.1. Inicialmente, realiza una explicación detallada sobre lo que implica el desarrollo de las actividades de comercialización de energía, prestación del servicio de alumbrado público y las labores asociadas a su facturación y recaudo, a fin de contextualizar “lo complejo, excesivo, desproporcionado y gravoso de la carga impuesta por la norma [acusada], a cargo exclusivamente de las empresas comercializadoras de electricidad”[22]. De esta manera, afirma que los comercializadores de energía, como agentes recaudadores del impuesto de alumbrado público, que atienden usuarios regulados o no regulados, están obligados a implementar un sistema particular de facturación y recaudo para cada uno de los municipios del territorio nacional en donde se decida establecer dicho tributo, toda vez que los concejos son autónomos para determinar su cobro, así como para fijar los sujetos pasivos, la base gravable, el período y las tarifas[23]. Además del desequilibrio que genera la citada carga, agrega que el artículo 3 de la Resolución CREG No. 122 de 2011, establece, entre otras cosas, que la facturación debe hacerse en recibos con desprendibles separables, lo que permite que el usuario, al momento de cancelar el servicio, prescinda del deber de pagar el impuesto, generando un riesgo alto de cartera sobre un valor que no le pertenece a la empresa comercializadora de energía. Explica que la factura se expide en atención a la prestación del servicio y a los ciclos de facturación de las zonas urbanas, rurales o especiales de difícil gestión, por lo que resulta complejo que ellos coincidan con el período gravable determinado por cada municipio, circunstancia que evidencia aún más la desproporción de la carga impuesta por la norma demandada. 4.4.2. Por otro lado, advierte que hasta la fecha de promulgación de la Ley 1819 de 2016, los prestadores del servicio de energía eléctrica han celebrado contratos o convenios con las entidades territoriales para la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público, que les reconoce y remunera el costo de la prestación de dicho servicio. Al adoptarse una decisión en sentido contrario, se genera una situación que contradice los conceptos de justicia y equidad, así como el mandato de igualdad frente a las cargas públicas, pues se le impone al comercializador asumir gastos que exceden a los riesgos propios de su actividad, como ocurre con el “pago del impuesto del 4 por mil de los recursos recaudados que deben ser trasladados al municipio, [el] costo de la impresión [de] la factura en desprendibles separados, y [el] cobro por [el] recaudo realizado a través del servicio de [operadores], como baloto, bancos, supermercados, casa de cambio, etc.”[24] Bajo esta perspectiva, apoya lo esbozado en la demanda en el sentido de que existe una vulneración a las libertades económicas, de empresa e iniciativa privada, reiterando que antes de la entrada en vigencia de la norma acusada, las empresas comercializadoras de energía eléctrica recaudaban el impuesto de alumbrado de manera remunerada y con tarifas reguladas en la Ley 1150 de 2007, por lo que el legislador debió conservar dicho mecanismo o, en su lugar, “indemnizar previa y plenamente a los prestadores de este servicio, que por mandato de la disposición demandada se ven afectados por la prohibición de recibir remuneración por el ejercicio de esta actividad lícita regulada”[25]. En línea con lo expuesto, sostiene que se presenta una violación al principio de igualdad, en la medida en que no existe justificación que explique el por qué los comercializadores del servicio de energía eléctrica son los únicos obligados a facturar y recaudar el impuesto de alumbrado público, sin que se reconozcan los costos asociados a dichas actividades y sin que, además, la norma precise en qué forma se tiene que cumplir con dicho rol, es decir, si debe hacerse en forma conjunta o en desprendible separado. Finalmente, insiste en que las disposiciones acusadas desconocen los costos asociados a la actividad de facturación y recaudo[26], los cuales deben ser asumidos injustamente por las empresas comercializadoras de energía, pues no existe una motivación válida para el efecto, sobre todo cuando se trata de una obligación adicional que nada tiene que ver con el giro ordinario de los negocios de las citadas empresas[27]. 4.5. Intervención de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) Conforme al documento suscrito por su representante legal, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) solicita declarar inexequibles los apartes objeto de demanda del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, por las siguientes razones: - En primer lugar, el interviniente considera que no existe causa jurídica que legitime la imposición de una carga en cabeza de un particular que no es responsable del impuesto de alumbrado público y que no tiene la condición de sujeto pasivo de la obligación tributaria. El recaudo del citado tributo es una responsabilidad de los municipios y distritos, el cual puede delegarse en un tercero, como lo serían las empresas comercializadoras de energía eléctrica, siempre que se reconozcan todos los costos que dicha actividad puede generar, pues de lo contrario se vulneran las garantías asociadas a la libertad de empresa, en tanto se genera un detrimento patrimonial y se restringe a su vez la expectativa de obtener un beneficio - En segundo lugar, agrega que si bien la libertad económica puede limitarse, las únicas motivaciones que lo permiten son las dispuestas en el inciso 5 del artículo 333 de la Constitución, esto es, la protección del interés social, del medio ambiente o del patrimonio cultural, ninguna de las cuales se acreditan en el caso de las disposiciones demandadas. - En tercer lugar, la medida resulta igualmente contraria a los principios de justicia, equidad y eficiencia tributaria, puesto que, sin ninguna justificación, “impone una carga adicional a un grupo especial de contribuyentes, afectando su estabilidad financiera y desconociendo que la configuración de los tributos y los instrumentos de recaudo deben estar enmarcados dentro de los límites de la libertad económica”[28]. - Por último, insiste en que la gratuidad que impone el precepto demandado no busca finalidad alguna que sea constitucionalmente válida y no logra tampoco un mejor recaudo de impuestos o un mejor control al cumplimiento de los deberes fiscales de los contribuyentes. 4.6. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) señala que al igual que ocurrió con el proceso D-11958, en el que se cuestionó la misma norma objeto de demanda, lo que cabe es proferir un fallo inhibitorio por el desconocimiento de la carga de certeza, toda vez que la gratuidad en la facturación y recaudo del impuesto solo se predicaría en el caso de que el comercializador de energía decida voluntariamente asumir tal compromiso, lo cual resulta lógico para preservar, entre otros, el núcleo esencial del derecho a la libertad de empresa. 4.7. Intervención de la Universidad Externado de Colombia En escrito enviado por el Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia se solicita declarar exequible los apartes demandados del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016. Para comenzar afirma que su intervención reitera los argumentos expuestos en el marco del proceso iniciado por el expediente D-11958, en el cual también se cuestionó la falta de contraprestación por la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público. En su criterio, si bien dicha decisión del legislador implica una limitación al contenido de la libertad económica, ello no afecta la validez de los preceptos cuestionados, ya que esa restricción encuentra fundamento en los principios de solidaridad y eficiencia tributaria (CP art. 363). Por lo demás, las libertades de los ciudadanos no son absolutas, por lo que se admite la imposición de cargas para su ejercicio, en virtud del desarrollo del principio democrático. A lo anterior añade que la prohibición anotada no establece un trato desigual entre sujetos iguales, sino un gravamen dirigido a un sujeto específico, esto es, las empresas comercializadoras de energía eléctrica, que por su especial condición frente a los sujetos pasivos de un impuesto territorial, es idóneo para ejercer la función que se le encomienda. De otro lado, tampoco cabe concluir que se infringe el principio de suficiencia financiera desarrollado por la Ley 142 de 1994, “puesto que la recaudación de recursos por concepto del impuesto de alumbrado público permite a las comercializadoras de energía eléctrica liquidez dentro de los 45 días hábiles siguientes a su recaudo”[29], como se dispone en el artículo que es objeto de demanda. 4.8. Intervención de la Universidad de Nariño 4.8.1. La Universidad de Nariño defiende la exequibilidad los preceptos legales acusados, al mismo tiempo que plantea deficiencias en la formulación de la demanda. En relación con el primer punto, el interviniente sostiene que el único cargo llamado a prosperar es el referente al desconocimiento del preámbulo y del artículo 333 del Texto Superior, con ocasión de la supuesta violación a la libertad económica, al consagrar los apartes impugnados del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, que el recaudo al impuesto de alumbrado público a cargo de las empresas comercializadoras de energía no tendrá contraprestación alguna. En su criterio, y luego de realizar un análisis sobre los derechos a la libertad de empresa y a la libre competencia, no puede concluirse, como lo sugiere la accionante, que con el cobro del impuesto se esté afectando financieramente a las citadas empresas, pues ellas generan ganancias acordes con los servicios prestados, siendo las actividades de facturación y recaudo un pequeño gasto que se explica en las atribuciones de intervención del Estado en la economía, en virtud de la necesidad de realizar el principio de solidaridad en materia tributaria. Puntualmente, expone que si las empresas comercializadoras tuvieran alguna contraprestación por el servicio prestado, “terminaría pagándoseles con los mismos recursos que deben reunir, lo que redundaría en últimas en más gastos y costos para el contribuyente, el cual ya cumplió con su obligación de tributar”[30]. Aunado a lo anterior, manifiesta que no se desconoce ninguno de los elementos que integran el núcleo esencial de la libertad económica o de empresa, por las siguientes razones: “Sobre el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición, la norma es clara en decir que: ‘El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste’, [de suerte que no solo] las empresas comercializadoras de energía eléctrica no recibirán ninguna contraprestación, sino que se trata de manera igual a todos y cada uno de los [agentes] que recauden el impuesto. Sobre el derecho a concurrir al mercado o retirarse, la norma no les está prohibiendo a las comercializadoras de energía eléctrica que concurran al mercado o no les está obligando a quedarse en él, decir lo contrario sería hacer una interpretación inadecuada de la norma. Sobre la libertad de organización, hay que decir que de la lectura de la norma se resalta que el Estado no les está imponiendo a las empresas de servicios públicos una manera de organización interna, o un método de gestión, les deja la misma libertad que tenían antes solo que les solicita realizar el recaudo de un impuesto, en virtud del principio de solidaridad. Sobre el derecho a libre iniciativa privada, (…) esta se define como ´la facultad de participación en el mercado a través de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios’[[31]]. En ningún momento la norma demandada impide que las empresas de servicios públicos dejen de ofrecer sus servicios, y aunque ahora deberán prestar un servicio gratuito en pro del bien común, esto no hace menos atractivo el negocio de la prestación de los servicios públicos que resulta ser bastante rentable al tener como clientes obligados a los miles e incluso millones de habitantes de un municipio o distrito, que necesitan las 24 horas del día servicios como los de agua o energía eléctrica”[32]. 4.8.2. En cuanto al segundo punto, el interviniente manifiesta que los cargos que se sustentan en la violación de los artículos 365 y 367 de la Constitución no satisfacen las cargas mínimas que se exigen en la formulación de una demanda de inconstitucionalidad. En primer lugar, frente al citado artículo 365, porque la acusación se sustenta en la afectación del régimen especial de los servicios públicos consagrado en la Ley 142 de 1994, que no constituye parámetro de revisión constitucional, porque se trata de una ley ordinaria. Además, la mencionada Ley 142 y la Ley 1819 de 2016 (en la que se incluyen los preceptos acusados) regulan materias diferentes, por lo que no se está afectando el régimen jurídico especial de los servicios públicos. En efecto, la primera sistematiza ese régimen y la segunda consagra una reforma tributaria. En segundo lugar, respecto del artículo 367, allí se refiere la Constitución al régimen tarifario de los servicios públicos que es distinto a la consagración del papel de agente recaudador del impuesto de alumbrado público, incluso la demanda se sustenta en la Resolución No. 005 de 2012 de la CREG, que consagraba con anterioridad la posibilidad de retribuir las actividades de facturación y recaudación del citado tributo, que por tratarse de un acto administrativo tampoco es parámetro de revisión constitucional. Por último, aun en el caso de considerar que el cargo es procedente, el mismo no conduce a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, toda vez que el precepto invocado como vulnerado refiere expresamente a la solidaridad, lo que faculta imponer ciertas cargas gravosas a las empresas de servicios públicos, como ocurre con el artículo demandado. 4.9. Intervenciones ciudadanas 4.9.1. El ciudadano Alberto Anceno Camacho Cárdenas remitió a la Corte un escrito en el que solicita declarar la exequibilidad de los apartes cuestionados del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, al considerar que las empresas comercializadoras en cualquier municipio, obtienen un beneficio económico directo cuando prestan el servicio de energía, pues la regulación en la materia les permite a través de las facturas que entregan a los usuarios recuperar todos los costos en los que incurren. Así las cosas, contemplar que se cancele un costo adicional por el recaudo del impuesto de alumbrado público, implicaría un doble pago que debe asumir el usuario del servicio, por la misma factura en la que se incluye la cancelación del mencionado tributo. Finalmente, subraya que el recaudo del impuesto de alumbrado público es una manifestación del deber de cooperación entre entidades públicas y empresas del sector de los servicios públicos, que interactúan para lograr el adecuado cumplimiento de los fines esenciales del Estado. 4.9.2. El ciudadano Adiel Carrascal Robles presenta un escrito a fin de defender la constitucionalidad del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, en el que explica que el Estado le atribuyó la calidad de agente recaudador del impuesto de alumbrado público a las empresas comercializadoras de energía, teniendo en cuenta que la base gravable para determinar dicho tributo es el consumo de energía, por lo que –en términos de eficiencia– es una actividad que puede ser realizada válidamente por tales empresas, en virtud de la figura de la descentralización por colaboración. Considera que la posición jurídica de las empresas comercializadoras de energía es muy similar a la desarrollada por los comerciantes obligados a facturar y recaudar el IVA, impuesto que debe ser incluido en sus facturas y luego trasladado a la DIAN, gestión que es realizada en virtud del principio de colaboración que deben tener los particulares en el recaudo de los tributos, sin que para ello se establezca algún tipo de contraprestación. Lo anterior, evidencia que no existe discriminación o carga excesiva impuesta por el artículo demandado. Lo mismo ocurre a nivel territorial con las empresas que se encuentran obligadas a realizar retenciones sobre el impuesto de industria y comercio, función que igualmente se ejecuta de forma no remunerada. Por último, destaca que los comercializadores de energía sí reciben un beneficio por ejercer la actividad cuestionada, pues al momento de trasladar lo recaudado por concepto del tributo al ente territorial, “proceden a hacer un cruce de cuentas y descuentan (…) el costo de la energía suministrada a los sistemas de alumbrado público (…), lo cual denota que hoy en día la cartera por concepto del servicio de energía destinada a los sistemas de alumbrado público puede estar rondando cifras irrisorias, porque el pago se realiza con cargo al recaudo ejercido por las mismas empresas comercializadoras (…). Así las cosas, [se está] frente una figura de gana-gana para el municipio y la empresa, el primero al tener la colaboración de un tercero en el recaudo de sus tributos y el segundo por cuanto puede cobrar de forma automática el costo del servicio de energía destinada al sistema de alumbrado público”[33]. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 5.1. El Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto por la Corte en la sentencia que decida la demanda que cursa bajo el expediente D-11958, y solo en el caso en que no se adopte una resolución de fondo en dicho fallo, pide declarar exequibles los apartes demandados del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016. 5.2. Inicialmente, la Vista Fiscal señala que la acusación formulada, en términos generales, guarda identidad con la demanda propuesta en el proceso D-11958, en el que también se impugnó la misma disposición, por vulnerar, aparentemente, la libertad económica y de empresa (CP art. 333). De allí que, ante la coincidencia en el cargo formulado, se solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia que le ponga fin al citado proceso. En todo caso, de existir un fallo inhibitorio frente al expediente en curso, se considera necesario reiterar los argumentos expuestos en dicha oportunidad, conforme a los cuales se rechaza el mismo cargo que ahora se reproduce. En este orden de ideas, para la Procuraduría son tres las razones principales que justifican la constitucionalidad de la norma impugnada, a saber: “a.- Es una expresión de la libertad de configuración del legislador en materia tributaria (…), pues regula la forma de recaudar y facturar el impuesto de alumbrado público. b.- Protege uno de los principios constitucionales del sistema tributario, que es el de eficiencia, en el sentido de recaudar y facturar con menos costos para el Estado y los contribuyentes. c.- La imposición del recaudo sin contraprestación no es una carga desproporcionada, pues está justificada en el deber de solidaridad y la especial posición económica de los comercializadores de energía, no solo por el servicio que prestan, sino por su especialidad y la relación directa con los contribuyentes en la facturación de su actividad económica. En la misma factura del servicio público domiciliario de energía, se cobraría el de alumbrado público”[34]. 5.3. De otra parte, en relación con la acusación de inconstitucionalidad por el supuesto desconocimiento del artículo 367 del Texto Superior, que versa sobre el régimen tarifario de la prestación de servicios públicos, el Ministerio Público considera que existe cosa juzgada relativa, lo que en principio daría lugar a un fallo de fondo, no obstante considera que en la práctica se réplica la misma acusación, por lo que no se advierte inconstitucionalidad alguna, toda vez que, como ya se dijo, la carga que se impone a las comercializadoras de energía se justifica en el deber de solidaridad y en el principio de eficiencia en materia tributaria. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. Competencia En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior, la Corte es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que se trata de un precepto de carácter legal expedido con fundamento en las atribuciones consagradas en el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución. 6.2. Estructura de la presente sentencia Antes de proceder con la formulación del problema jurídico y en cuanto hace a la posibilidad de este Tribunal de emitir una decisión de fondo, siguiendo los escritos de intervención radicados por la Universidad de Nariño y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, es preciso, en primer lugar, que se examine si la demanda se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal (CP art. 241.4 y Decreto 2067 de 1991, arts. 2 y 6), en virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso[35]. A continuación, en segundo lugar, de existir acusaciones que permitan llevar a cabo un juicio de fondo, se verificará si frente a ellas se está en presencia de una cosa juzgada constitucional, pues, como se advierte por la Vista Fiscal y varios de los intervinientes[36], la disposición legal impugnada ya fue objeto de un control previo de constitucionalidad con ocasión del trámite del expediente D-11958, que dio lugar a la expedición de la Sentencia C-088 de 2018[37], en la que, según se afirma, se plantearon cargos idénticos a los que se formulan en esta oportunidad. Tan solo en el caso de que existan acusaciones que cumplan con las cargas mínimas del juicio de constitucionalidad y que, además, no estén amparadas bajo la figura de la cosa juzgada, se procederá, en tercer lugar, con su examen de fondo, previo planteamiento del problema jurídico y de la fijación de las materias susceptibles de pronunciamiento. 6.3. Cuestión Previa. Examen sobre la aptitud de la demanda 6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda. En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[38]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[39], la Corte señaló que las razones presentadas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, ya que este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[40], se sostuvo que: “Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[41], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[42]. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[43], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”. 6.3.2. Como se advierte del contenido de la demanda, se estiman vulnerados el preámbulo y los artículos 333, 365 y 367 de la Constitución Política, con los apartes impugnados del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, por virtud de los cuales “las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto” de alumbrado público y, además, “el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”. Antes de pronunciarse sobre la aptitud de los cargos formulados, cabe señalar que, como se expuso en la reciente Sentencia C-088 de 2018[44], los preceptos acusados se ubican en el “Capítulo IV” de la Ley 1819 de 2016, titulado “Impuesto de Alumbrado Público”, capítulo que a su vez compone la “Parte XVI” de la regulación, destinada a los “Tributos Territoriales”. De esta manera, se advierte que entre los artículos 349 a 352 del Capítulo IV de la ley en mención se establecieron algunos elementos de la obligación tributaria por el impuesto de alumbrado público, a saber: el fin de los valores percibidos, el límite del valor del impuesto a cobrar, las normas sobre facturación y recaudo y los preceptos para la transición de la regulación. Como elementos relevantes, salvo el hecho generador, “se previó que los elementos estructurales del tributo por alumbrado público deben ser definidos por los concejos municipales o distritales (art. 349). Así mismo, se prescribió que los ingresos recibidos se destinarán solamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio (…), con inclusión del suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado (art. 350).”[45] Por lo demás, se incorporó como límite a lo que debe pagarse “el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente del servicio (art. 351).”[46] En lo que hace relación al artículo parcialmente demandado, a pesar de que solo se acusaron dos expresiones, tal como ya se mencionó, debe partirse del contexto general de dicha disposición, en aras de determinar el alcance y la idoneidad de los cargos formulados. Así las cosas, se encuentra que la norma prevé que el recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el municipio, el distrito o el comercializador de energía y que podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. En seguida señala que las empresas comercializadoras de energía pueden actuar como agentes recaudadores del impuesto en la factura de energía y que transferirán los recursos obtenidos al prestador del servicio, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su recepción. Finalmente, dispone que el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrán ninguna contraprestación y que deberá reglamentarse el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. De acuerdo con lo anterior, y como se mencionó en la citada Sentencia C-088 de 2018[47], las labores de facturación y recaudo de los valores del impuesto de alumbrado público corresponden alternativamente a la respectiva entidad territorial (municipio o distrito) o a la empresa comercializadora de energía eléctrica que opere en la localidad, a través de la factura del servicio. Esto significa que si la energía es proporcionada por empresas particulares, “el legislador otorgó la potestad al municipio o distrito de establecer que sea la misma comercializadora, en la respectiva factura de pago, la que recaude el tributo y lo transfiera al prestador de luz pública autorizado por el ente territorial, dentro de los 45 días siguientes. En cualquier caso, esta actividad no dará lugar a retribución.”[48] De este modo, en todos aquellos eventos en los cuales las empresas comercializadoras de energía provean el servicio domiciliario, los distritos y municipios pueden continuar realizando el recaudo del impuesto o decidir, en su lugar, que sea efectuado por ellas. En este sentido, “pese a no establecer un deber directo, la norma confiere a los concejos municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador del tributo de alumbrado público a las empresas de energía domiciliaria, a las cuales corresponderá asumir, sin ánimo de lucro, la respectiva carga fijada por el ente territorial”[49]. Como se advierte de lo expuesto, y lo puso de presente la Universidad de Nariño en su intervención, la norma acusada no regula aspectos atinentes a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, sino que, por el contrario, refiere a una reforma tributaria, respecto de un gravamen del orden territorial, cuyo rigor se concreta en disponer los sujetos, formas y condiciones a través de las cuales se podrá adelantar las funciones de recaudo y facturación del impuesto de alumbrado público. Entre otras, como ya se dijo, se disponen los sujetos habilitados para llevar a cabo la labor de recaudo (municipio, distrito o comercializador de energía); una de las vías que se autorizan para la facturación del impuesto (esto es, la factura del servicio de energía cuando quien actúa como recaudador es la empresa comercializadora); la posibilidad de esta última de recepcionar los recursos y de remitirlos al prestador del alumbrado público dentro de los 45 días siguientes; y la exclusión de cualquier retribución o contraprestación por el desarrollo de dichas labores de contenido tributario. Así se pronunció la Corte en la ya varias veces mencionada Sentencia C-088 de 2018[50], al establecer que “la medida adoptada en el precepto demandado no limita en realidad el derecho de las comercializadoras a recibir un lucro razonable por su actividad económica (…). Esto es así[,] elementalmente[,] porque la medida creada no consiste en realidad en una limitación a un derecho sino que es una carga pública derivada del sistema tributario, que se impone en virtud del principio de solidaridad (…)”[51]. Por ello, al describir el alcance de la disposición impugnada, este Tribunal fue claro en sostener que: “(…) mediante la norma demandada el legislador creó un mecanismo que tiende (…) a asegurar el ingreso al fisco de las contribuciones. La medida es distinta a la retención en la fuente, pues las comercializadoras no serán propiamente retenedoras. No obstante, mantiene apreciables rasgos de identidad con esta herramienta. En lo fundamental, se funda también en la idea de que los agentes a los cuales se les puede asignar la carga en cuestión ocupan una posición económica clave respecto a los contribuyentes, de manera que se hallan en posibilidad de brindar una colaboración eficaz en la recolección del tributo. (…) [Así las cosas] (…) [c]omo se ha subrayado, el deber de facturar y recolectar el tributo de alumbrado es una carga pública, que se impone (…) [en términos similares a lo que ocurre con] (…) las obligaciones de retener y transferir el IVA que se les asigna a determinados agentes económicos y de retener en la fuente y entregar el impuesto a la renta que se impone a ciertos empleadores (…)”[52]. 6.3.3. Precisado el sentido y alcance de la disposición demandada, procede la Sala a determinar la aptitud de los cargos formulados. Al respecto, observa esta Corporación que la acusación principal que se expone se vincula con la supuesta vulneración del artículo 333 de la Constitución Política, en lo que atañe a la libertad económica o de empresa y a la libre competencia. En el primer caso, esto es, frente a la libertad económica o de empresa, la accionante estima que la ejecución de las actividades de recaudo y facturación del impuesto de alumbrado público de forma gratuita por parte de las empresas comercializadoras de energía, no permite que estas obtengan una justa contraprestación por un servicio debidamente prestado, el cual se halla en cabeza de los municipios o distritos, de suerte que se les impone un costo que debe asumirse sin beneficio alguno, a cargo de su capital, y que resulta claramente desproporcionado frente a las actividades que por ellas se cumplen en el mercado. La libertad económica se explica por la demandante como una vía para lograr que las empresas aumenten sus utilidades, más no para que tengan que cumplir cargas que no les reportan ninguna ganancia. A juicio de la Sala, este cargo satisface las exigencias mínimas planteadas por la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001[53] y frente al mismo se pronunciaron la totalidad de los intervinientes y la Vista Fiscal. Con todo, nótese que esta acusación tan solo se predica de la expresión: “El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”, pues de su formulación no se deriva ninguno reparo respecto del otro texto demandado, por virtud del cual las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto de alumbrado público. En el segundo caso, que corresponde a la supuesta violación de la libre competencia, la actora señala que la norma produce una desventaja respecto de otros prestadores de servicios públicos domiciliarios, a los cuales, a través de la fórmula tarifaria, se les reconoce todos los costos en que incurren, incluso teniendo la posibilidad de cobrar servicios de otras empresas, a través de la emisión de facturas conjuntas, como se dispone en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994[54]. Tal como lo ha advertido esta Corporación, la libre competencia económica se define como el derecho que le permite a un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, poner sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita[55]. En criterio de este Tribunal, visto el contenido del derecho supuestamente vulnerado, se observa que la acusación impetrada no satisface las cargas de pertinencia y suficiencia. Ello es así, por una parte, porque no se aprecia que entre los sujetos mencionados exista una relación de competencia dirigida a la conquista de un mercado determinado. En efecto, la comparación que se propone se realiza entre las empresas comercializadoras de energía eléctrica y las empresas de acueducto y alcantarillado, aseo y gas domiciliario, las cuales pertenecen a escenarios competitivos radicalmente distintos, cuya rivalidad o concurrencia no es posible. Lo que sucede igualmente en relación con las empresas que generación y transformación de energía eléctrica, invocadas por la accionante, las cuales no están habilitadas para su distribución, por virtud del artículo 74 de la Ley 143 de 1994[56]. Así las cosas, en la medida en que no se brinda por la demandante explicación alguna para entender el por qué entre las empresas mencionadas existe una relación de competencia por un mismo mercado relevante, se concluye que se desconoce la carga de suficiencia, ya que el razonamiento que se brinda no logra despertar una duda mínima que ponga en entredicho la presunción de constitucionalidad de la norma acusada, pues a través de ella no se advierte que se esté afectando la tensión existente entre competidores, dando lugar a la conformación de un monopolio, de una práctica restrictiva, de un beneficio injustificado o de una situación que dé lugar a la consolidación de una posición dominante. Por el contrario, el precepto legal demandado no genera distinción alguna entre sus destinatarios, cuando expresamente señala, sin excepción, que el “servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá contraprestación a quien lo preste”[57]. Y, por la otra, porque las razones que se exponen para justificar el cargo se apoyan en una formulación legal contraria a la carga de pertinencia, en la medida en que se alega que las empresas de servicios públicos domiciliarios tienen derecho a cobrar por la actividad que cumplen, a partir de lo que dispone el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, precepto que hace parte de una ley ordinaria y que no integra el bloque de constitucionalidad, y que refiere a la medición del consumo y del precio que se cobra a los usuarios por los servicios prestados, actividad radicalmente distinta a la imposición de una carga pública derivada del sistema tributario, en la que se otorga a las empresas comercializadoras de energía eléctrica, el rol de agente recaudador de un impuesto, como se señaló en la citada Sentencia C-088 de 2018[58]. De esta manera, no cabe pronunciarse sobre una supuesta violación a la libre competencia económica, toda vez que el cargo carece del alcance persuasivo necesario para superar la carga de suficiencia, y además su argumentación se queda en un juicio respaldado en una consideración puramente legal, en desconocimiento de la carga de pertinencia. En ultimas, si se observa con detenimiento, lo que realmente se cuestiona es la falta de contraprestación por las actividades de facturación y recaudo que, como agente recaudador, se podrían adelantar por las empresas comercializadoras de energía, insistiendo, con otras palabras, en la desproporcionalidad de dicha medida, cargo que se concreta en la supuesta violación a la libertad económica o de empresa. 6.3.4. Adicionalmente, la demandante considera que los preceptos acusados son contrarios a los artículos 365 y 367 del Texto Superior. En el primer caso, al señalar que los servicios públicos, por virtud de lo dispuesto en el citado artículo 365, están sometidos al régimen jurídico que fije la ley, el cual, para efectos de la materia objeto de control, se encuentra previsto en la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 146, dispone la facultad de las empresas que participan en ese sector de poder facturar y recaudar otros servicios, previa celebración de un contrato. Así las cosas, a su juicio, “teniendo en cuenta que la facturación y el recaudo conjunto debe encontrarse regulado en un contrato, no es posible imponer a una comercializadora de energía eléctrica el régimen procedimental de agentes auto retenedores, pue...