Sentencia C-017 de 2016

C-017-16 Sentencia C-017/16 NORMA QUE SEÑALA PERIODO FIJO DE CUATRO AÑOS PARA JEFES DE UNIDAD DE LA OFICINA DE CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN TERRITORIAL-Inhibición para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No hay correspondencia entre los señalamientos propuestos en la demanda y las normas que se estiman infringidas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de correspondencia entre acusación y texto demandado INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargo no guarda correspondencia con disposición acusada La acusación del demandante por la presunta infracción del artículo 125 de la Carta Política no está llamada a ser valorada en el contexto del presente proceso, por las siguientes razones: (i) el referente del juicio de constitucionalidad que se propone alude a contenidos normativos que no se encuentran previstos en el artículo 125 superior; (ii) el señalamiento del actor apunta a controvertir contenidos normativos no contemplados en el fragmento demandado; (iii) el cargo no da cuenta de la incompatibilidad normativa entre la norma acusada y el ordenamiento superior, dado que, al menos en principio, la medida tiene un respaldo constitucional directo que no fue tenido en cuenta por el demandante para acreditar la oposición normativa. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violación del principio de igualdad CONTROL INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-Presunción El control abstracto de constitucionalidad fue concebido para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, retirando de este último las disposiciones legales que sean incompatibles con el ordenamiento superior, la Corte, en su calidad de garante de esta integridad y supremacía, debe evaluar todas los señalamientos que se hagan en contra de un precepto legal en el marco de un proceso judicial, incluso cuando éstos no provengan del accionante, pues en cualquiera de estas hipótesis se han presentado cuestionamientos a la constitucionalidad de un norma jurídica que deben ser valorados. CONTROL INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No tiene un alcance general, absoluto e incondicionado En los procesos en los que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra abierto a cualquier cuestionamiento. Por el contrario, en aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones: (i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente Referencia: Expediente D-10688 Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública” Actor: José Roque Campo López Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., 27 de enero de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. La demanda de inconstitucionalidad 1.1. Normatividad demandada En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano José Roque Campo López presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación: “LEY 1474 DE 2011 (julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 8o. DESIGNACIÓN DE RESPONSABLE DEL CONTROL INTERNO. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así: Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción. Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador. PARÁGRAFO 1o. Para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima de tres (3) años en asuntos del control interno. PARÁGRAFO 2o. El auditor interno, o quien haga sus veces, contará con el personal multidisciplinario que le asigne el jefe del organismo o entidad, de acuerdo con la naturaleza de las funciones del mismo. La selección de dicho personal no implicará necesariamente aumento en la planta de cargos existente.” 1.2. Cargos A juicio del demandante, la circunstancia de que el precepto demandado haya establecido una diferenciación en el régimen jurídico de los jefes de la unidad de control interno de las entidades estatales del orden nacional y las del orden local, y en particular, el que se haya dispuesto que los primeros son de libre nombramiento y remoción, mientras que segundos tienen un período fijo de cuatro años, infringe la preceptiva constitucional en al menos tres sentidos. Primero, desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política, por no existir uniformidad en los criterios regulativos relativos al status de los servidores públicos que cumplen las mismas funciones en entidades de distintos órdenes territoriales. Segundo, vulnera el artículo 123 de la Carta Política, que califica a los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas como servidores públicos, y que fija las directrices para el ejercicio de sus funciones. Finalmente, infringe el artículo 125 de la Constitución Política, en la medida en que se crea una nueva categoría de servidores públicos distinta de las previstas en el referido precepto, vale decir, diferente de los funcionarios de carrera, de los de libre nombramiento y remoción y de los trabajadores oficiales, y en la medida en que se desconoce la exigencia constitucional de designar a los servidores mediante concurso público, ya que en este caso los funcionarios son designados directamente por los alcaldes y por los gobernadores, según el caso. 1.3. Trámite procesal 1.3.1. Mediante auto del día 22 de abril de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con la acusación por la presunta vulneración del artículo 125 de la Constitución, y la inadmitió en relación con los cargos por la presunta infracción de los artículos 123 y 158 de la Carta Política. En el primero caso, la inadmisión se derivó de la circunstancia de que el actor no indicó las razones de la incompatibilidad normativa entre la norma atacada y el artículo 123 superior. En el segundo caso, la decisión de inadmisión se amparó en que la acusación se sustentó en una comprensión manifiestamente inadecuada del principio de unidad de materia, de modo que las explicaciones sobre la infracción del ordenamiento superior no dan cuenta de la afectación del referido principio; en efecto, el desconocimiento del principio de unidad de materia se produce cuando una o más disposiciones de una ley se refieren a una temática extraña y ajena al objeto general de la misma, y en la demanda, por el contrario, el señalamiento del actor no apunta a mostrar esta inconsistencia entre el objeto de la ley y el contenido de uno de sus preceptos, sino una supuesta incongruencia en la regulación de la estructura de la administración pública. 1.3.2. Según informe de Secretaría General del día 30 de abril de 2015, el accionante no subsanó las falencias del escrito de acusación dentro del término de ejecutoria. En consecuencia, mediante auto del día 15 de mayo de 2015, el magistrado sustanciador rechazó la demanda en relación con los cargos por la presunta infracción de los artículos 123 y 158 de la Carta Política. La decisión de rechazo fue objeto del recurso de súplica, pero éste fue negado mediante el Auto 257 de 2015[1]. 1.3.3. Una vez vencido el término de ejecutoria, se inició el trámite constitucional en relación con el cargo por la presunta afectación del artículo 125 superior, y en consecuencia: (i) se corrió traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) se fijó en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) se comunicó de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, al director del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción, a la Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Transparencia, al Defensor del Pueblo y a las Comisiones Regionales de Moralización y de Antioquia, Cundinamarca, Tolima y Valle del Cauca; (iv) se invitó a participar dentro del proceso a la Federación Colombiana de Municipios, a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre y de Antioquia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional. 2. Intervenciones 2.1 Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la República) Según la entidad señalada, los cargos de la demanda no admiten un pronunciamiento de fondo, en la medida en que el accionante no proporcionó ningún argumento orientado a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la que se encuentra revestida la disposición legal atacada. En efecto, el actor sostiene que el precepto acusado es incompatible con la previsión del artículo 125 de la Carta Política, que establece como regla general la designación de los servidores públicos mediante el sistema de concurso, salvo excepción legal expresa. Ahora bien, como justamente una disposición legal fija una salvedad a la exigencia general del concurso en el caso de los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades estatales del orden local, el actor debía proporcionar las razones por las que el Congreso habría desbordado el espacio legítimo de configuración legislativa, y que por ejemplo, la excepción en cuestión es desproporcionada, irrazonable, discriminatoria o injustificada. Sin embargo, como esta explicación no fue suministrada, y como por este motivo no existen elementos de juicio para desvirtuar la presunción de validez de la norma, no es posible la estructuración del juicio de constitucionalidad planteado en la demanda. Y aunque el actor esbozó algunos argumentos que podrían apuntar a demostrar la infracción del principio de igualdad, por haberse establecido una diferenciación en el régimen jurídico de dos tipos de funcionarios que ocupan el mismo cargo por el solo hecho de estar vinculados a entidades estatales que pertenecen a órdenes territoriales diferentes, tales cuestionamientos no se enmarcan dentro del artículo 125 de la Carta Política, que es justamente el precepto que le demandante considera vulnerado. En este orden de ideas, y en atención a que el “el demandante no elaboró correctamente el cargo de inconstitucionalidad, por virtud de la falta de claridad de la acusación, por razón de su falta de suficiencia argumentativa y por condición de su imprecisión conceptual”, los señalamientos de la demanda no pueden ser objeto de valoración en el escenario del control abstracto de constitucionalidad. 2.1. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad simple (Departamento Administrativo de la Función Pública, Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, Universidad Externado de Colombia) 2.1.1. Los intervinientes señalados solicitaron la declaratoria de exequibilidad simple del precepto atacado, por las razones que se indican a continuación. 2.1.2. En primer lugar, se advierte que la normatividad demandada se enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa, ya que los artículos 123, 125 y 150 de la Carta Política otorgan al Congreso la potestad para fijar las condiciones para el ejercicio de los cargos que integran la administración pública, y que no existe ninguna restricción o limitación de orden constitucional para crear cargos de período fijo, como dispone la disposición atacada. 2.1.3. En segundo lugar, se argumenta que el precepto constitucional que el demandante invoca como fundamento de la acusación, es justamente el que otorga al legislador la facultad para crear cargos en los que el sistema de designación no responde al esquema del concurso público. Es así como el artículo 125 de la Carta Política determina que los funcionarios públicos deben ser designados a través de concurso público, salvo que la ley señale algo distinto, y en este caso, precisamente, la Ley 1474 de 2011 estableció un sistema de designación especial, distinto del concurso. En este orden de ideas, la disposición atacada se enmarca dentro de los lineamientos constitucionales, ratificados, además, en el artículo 150.23, que asigna al Congreso la función de expedir las leyes que rigen el ejercicio de la función pública. Al respecto señalan que “[r]esulta claro que corresponde al Congreso de la República determinar, mediante ley, la naturaleza y la tipología de los cargos públicos, su forma de provisión, y las calidades y los requisitos para su desempeño, salvo en aquellos casos en los cuales el Constituyente lo ha establecido directamente. En consecuencia, la facultad de establecer las excepciones de la regla general de pertenencia a la carrera administrativa, en los niveles nacional y territorial, constituye una competencia exclusiva del Legislador”[2]. Adicionalmente, aunque la facultad del órgano legislativo para establecer salvedades a la exigencia constitucional de pertenencia a la carrera administrativa es limitada, la norma atacada satisface las condiciones para fijar este régimen exceptivo. En efecto, aunque la regla general es que los cargos son de carrera, es posible sustraer algunos de éstos de la exigencia anterior, particularmente cuando el cargo tiene asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción o de orientación institucional en el diseño y ejecución de políticas públicas, o cuando el ejercicio del cargo implica un nivel especial y cualificado de confianza; el cargo en cuestión, justamente, cumple estas condiciones, como quiera que la misión fundamental de tales funcionarios consiste en vigilar el funcionamiento de las entidades estatales, y por ello, implica la conducción y la orientación institucional, y además, un muy alto nivel de confianza[3]. 2.1.4. En tercer lugar, a la acusación de la demanda sobre la creación por vía legal de una nueva categoría de servidores públicos, distinta de las previstas en el artículo 125 de la Constitución, subyace el supuesto inaceptable de que el derecho positivo solo puede prever cargos que se ajusten a la tipología contemplada en el referido precepto constitucional. Esta tesis, sin embargo, no es aceptable porque la misma Carta Política prevé otras categorías de servidores, dentro de las cuales se encuentran justamente los empleos de período fijo, y porque el artículo 1 de la Ley 909 de 2004 contempla no solo los empleos públicos de carrera y los de libre nombramiento y remoción, sino también los de período fijo y los temporales. Es así como la misma Carta Política prevé algunos cargos de período fijo, tal como ocurre, por ejemplo, con los magistrados de las altas cortes, el Contralor General de la República, los contralores territoriales, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación, entre otros. Asimismo, el artículo 1 de la Ley 909 de 2004, establece como categorías los empleos públicos de carrera, los de libre nombramiento y remoción, los de período fijo, y los temporales[4]. 2.1.5. La medida cuestionada responde a la necesidad de garantizar la independencia y autonomía del servidor para ejercer adecuadamente su función de velar por la prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción, y de ejercer adecuada y efectivamente el control de la gestión pública. En efecto, anteriormente este rol era ejercido por funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte del jefe de la entidad controlada, por lo que, en la práctica, ese diseño institucional se traducía en una pérdida de la imparcialidad y de la independencia, y en una deficiente gestión de control y veeduría, porque quien censuraba los procedimientos al interior de la entidad, podía ser retirado libremente del servicio. En este marco, el legislador asignó la facultad de nominación a los alcaldes y gobernadores, con el objeto de respetar la autonomía de las entidades territoriales, pero dispuso la vinculación y permanencia de tales funcionarios por cuatro años, y la extensión del período más allá del que corresponde al alcalde o gobernador por dos años adicionales, para así neutralizar el impacto de las presiones políticas locales. De modo pues que la fórmula legislativa responde a criterios de transparencia y razonabilidad[5]. 2.1.6. Si bien se estableció una diferenciación normativa entre los jefes de control interno del nacional y del nivel local, este trato diferenciado apunta en todo caso a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y de control de la gestión pública. En efecto, en el nivel nacional el jefe de control interno de las entidades es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, porque en este nivel territorial, este esquema proporciona las condiciones para una gestión técnica, objetiva, eficaz y ajena a las presiones de nominación de los representantes legales de las entidades en las que ejercen sus funciones, mientras que en las entidades del orden territorial se requiere de un blindaje adicional, que es justamente la previsión de un periodo fijo. Así las cosas, la medida cuestionada, antes que implicar una desventaja para quienes ocupan el cargo en las entidades del orden municipal, distrital o departamental, proporciona estabilidad y autonomía. En este orden de ideas, “la falta de uniformidad en el tratamiento legislativo no es un asunto definitorio o determinante a la hora de revisar la constitucionalidad del segmento demandado”, y por el contrario, se orienta a garantizar el rol institucional que ejercen los funcionarios que ocupan el cargo en cuestión[6]. 2.1.7. La medida cuestionada debe ser analizada en contexto, y un examen de este tipo demuestra que existe todo un entramado jurídico orientado a garantizar la idoneidad de las personas que ejercen el cargo, y el correcto ejercicio de la labor de control de la gestión en la administración pública. Es así como la Ley 1474 de 2011 limita la discrecionalidad en la designación de los funcionarios que ocupan este cargo, y fija un riguroso sistema de requisitos, dentro de los cuales se destaca la exigencia de tener formación profesional, y la de tener experiencia mínima de tres años en asuntos de control interno. A su vez, la Circular 100-02 del 5 de agosto de 2011 precisó las exigencias anteriores, determinando que la experiencia debe estar relacionada con la medición y evaluación permanente de la eficiencia, la eficacia y la economía de los sistemas de control interno, las actividades de auditoria, la evaluación del proceso de planeación, la formulación, la evaluación y la implementación de las políticas de control interno, y la valoración de riesgos, entre otras. Así pues, es a la luz de este complejo normativo que debe valorarse la regla que asigna un período fijo para este cargo[7]. 2.1.8. Finalmente, aunque en virtud de los artículos 40 y 85 de la Constitución las personas tienen derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, en desarrollo del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, esta prerrogativa no tiene un carácter absoluto, y por ende, de este no podría derivarse la exigencia constitucional de que todos los cargos públicos sean de carrera o la de que tengan vocación de duración indefinida[8], cuando por la naturaleza del rol y de las funciones desplegadas, deben someterse a reglas de permanencia distintas[9]. 2.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad (Federación Colombiana de Municipios) 2.2.1. La Federación Colombiana de Municipios solicitan la declaratoria de inexequibilidad del precepto demandado. 2.2.2. Como respaldo de esta solicitud, el interviniente presenta dos tipos de planteamientos: (i) por un lado, se indican las razones por las que los cargos de la demanda son inconducentes; (ii) y por otro, se explica en qué sentido, a pesar de la circunstancia anterior, el precepto acusado es incompatible con el ordenamiento superior, por razones diferentes de las esbozadas por el actor en la demanda de inconstitucionalidad. 2.2.3. En cuanto al primero de los argumentos, el interviniente indica que el fundamento de la acusación es doble, pero que ninguno tiene asidero, así: 2.2.3.1. Por un lado, en la demanda se sostiene que la asignación de un periodo fijo de cuatro años al cargo en cuestión no es constitucionalmente admisible, en tanto este período vendría a coincidir con el que corresponde a otros cargos de creación constitucional. Sin embargo, este señalamiento no tiene vocación de prosperidad, porque la mera coincidencia en la duración del periodo de los jefes de la unidad de control interno de las entidades del orden territorial, con la del Procurador o la del Contralor, no es una circunstancia que por sí misma se oponga al ordenamiento superior. 2.2.3.2. Por otro lado, el señalamiento por la asimetría en la designación y duración del cargo en el nivel nacional y en los niveles locales tampoco está llamado a prosperar, porque en la demanda tampoco se indican las razones por las que se debería unificar la regulación. 2.2.4. Pese a lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios estima que en todo caso la disposición debe ser declara inexequible, porque adolece de otros vicios que no fueron identificados en la demanda de inconstitucionalidad, pero que en todo caso justifican su retiro del ordenamiento jurídico. La razón de ello es que el legislador no tendría competencia adoptar una medida semejante, pues esta atribución corresponde a los órganos de representación de cada entidad territorial. En efecto, el artículo 28 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 determina que “los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales”. Esto significa que el legislador carecía de la potestad para adoptar regulaciones sobre la estructura interna y la organización de las entidades estatales del orden local, y que una regulación de este tipo sólo podía ser adoptada por los concejos municipales y distritales, y por las asambleas departamentales. Y aunque el artículo 209 de la Carta Política establece que “la administración, en todos sus órdenes, tenderá un control interno que ejercerá en los términos que señale la ley”, la referida atribución legislativa no puede ser entendida en perjuicio de las competencias que fueron asignadas expresamente por la Constitución y por la ley a las entidades territoriales, y en razón de las cuales, estas últimas deben fijar la estructura de la administración pública. En este orden de ideas, si el artículo 209 de la Constitución facultó al Congreso para fijar los términos en que debe ser ejercido el control interno, las entidades territoriales, a su vez, tienen la competencia constitucional para determinar la estructura de la administración pública, y por el ende, el legislador carecía de la potestad para crear una oficina de control interno, y para determinar las condiciones del cargo. Así las cosas, el precepto legal atacado desconoce la autonomía de las entidades territoriales, así como las competencias constitucionales y legales de estas últimas, y por ello debe ser declarado inexequible. 3. Concepto del Ministerio Público 3.1. Mediante concepto rendido el día 9 de septiembre de 2015, la Procuraduría General de la Nación solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad del precepto acusado. 3.2. Como respaldo de esta solicitud, la Vista Fiscal indica dos tipos de deficiencias que a su juicio tiene el escrito de acusación, y que impedirían la estructuración del juicio de constitucionalidad. 3.2.1. De una parte, la demanda no habría identificado la razón de la incompatibilidad entre el precepto demandado y el ordenamiento superior, es decir, entre la regla que asigna al cargo de jefe de la unidad de la oficina de control interno de las entidades de la rama ejecutiva del orden territorial un período fijo de cuatro años, y la exigencia constitucional prevista en el artículo 125 superior, de que los empleos en los órgano y entidades del Estado sean de carrera, y de que sean proveídos mediante concurso público. Según la Procuraduría, las razones que respaldan la apreciación del actor sobre la presunta inconstitucionalidad de la medida legislativa son confusas, inconexas, y responden en todo caso a apreciaciones subjetivas que no dan cuenta del déficit legal. 3.2.2. Y de otro lado, en la medida en que el artículo 125 de la Carta Política habilita expresamente al legislador para exceptuar la exigencia general sobre la pertenencia de los servidores públicos al sistema de carrera, el accionante debía indicar las razones por las que en este caso no era viable una orden de este tipo, y por las que, por tanto, el legislador carecía de la potestad para adoptar una medida de esta naturaleza. Esta explicación, sin embargo, no fue proporcionada en el escrito de acusación. 3.3. De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Procuraduría General de la Nación concluye que “la demanda resulta inepta desde el punto de vista sustancial en tanto se sustenta en razones que adolecen de claridad y de suficiencia, toda vez que los argumentos allí expuestos no contienen planteamientos jurídicos que permitan inducir siquiera una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la expresión ‘por un período fijo de cuatro años’, sino que, por el contrario, sin simples proposiciones y conjeturas sobre las posibles consecuencias de la norma”, y que por tanto, no hay lugar a un pronunciamiento de fondo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia En virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de un enunciado contenido en una ley de la República. 2. Asuntos a resolver De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos. En primer lugar, se debe determinar la viabilidad y el alcance del examen de constitucionalidad propuesto en este proceso, desde dos puntos de vista: (i) por un lado, se debe establecer la procedencia del juicio en relación con los cargos del accionante, teniendo en cuenta que según la Procuraduría General de la Nación y de la Presidencia de la República, la Corte debería expedir un fallo inhibitorio en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) por otro lado, se debe definir la viabilidad del juicio en relación con los señalamientos de la Federación Colombiana de Municipios, en tanto esta entidad solicitó la declaratoria de inexequibilidad del precepto impugnado con fundamento en acusaciones materialmente distintas de las esbozadas originalmente en el escrito de acusación. Y en segundo lugar, en caso de concluir que hay lugar al análisis propuesto, se procederá a evaluar la constitucionalidad de las expresiones controvertidas, teniendo en cuenta los señalamientos del escrito de acusación o de la intervención de la Federación Colombiana de Municipios, así como los argumentos que frente a tales cuestionamientos presentaron los intervinientes y la Vista Fiscal. 3. Viabilidad y alcance del juicio de constitucionalidad Tal como se indicó en el acápite precedente, en el presente proceso judicial se esbozaron dos tipos de acusaciones: (i) de una parte, se encuentra el cargo del demandante por la presunta infracción del artículo 125 de la Carta Política; en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador efectuó una valoración provisional de este señalamiento, concluyendo que, en principio, la Corte era competente para valorarlo y para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma censurada; posteriormente, sin embargo, la Presidencia de la República y la Vista Fiscal estimaron que había lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) y por otro lado, se encuentra el cargo planteado por la Federación Colombiana de Municipios, por el presunto desconocimiento de la autonomía y de las competencias de las entidades territoriales; este señalamiento no fue objeto de valoración por parte de los intervinientes en el proceso judicial, ni por parte de la Procuraduría General de la Nación, justamente porque fue propuesta tardíamente, durante la fase de las intervenciones ciudadanas. Así pues, la Corte debe establecer si los señalamientos anteriores son susceptibles de ser valorados en el marco del presente proceso judicial, habida cuenta de los cuestionamientos a la aptitud de la demanda, y de la circunstancia de que los cargos de la Federación Colombiano de Municipios fueron planteados con posterioridad a la presentación de la demanda de inconstitucionalidad. 3.1. La aptitud del cargo por la presunta infracción del artículo 125 superior 3.1.1. Pese a que en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador estimó que el cargo por la presunta vulneración del artículo 125 de la Carta Política era susceptible de un pronunciamiento judicial, la Procuraduría General de la Nación y la Presidencia de la República arribaron a la conclusión contraria, en tanto a su juicio, el señalamiento tiene tres tipos de deficiencias que impedirían la estructuración del juicio de validez: (i) primero, la medida legislativa controvertida en la demanda tendría un respaldo constitucional directo en la misma disposición que el actor estimó infringida, por cuanto el artículo 125 de la Constitución Política habilita expresamente al Congreso para sustraer ciertos cargos en los órganos y entidades del Estado de la exigencia general de la pertenencia a la carrera administrativa y del nombramiento mediante el sistema de concurso público; en este entendido, como en principio el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 se ampara directamente en una prerrogativa constitucional expresa, correspondía al actor señalar las razones por las que el órgano parlamentario se habría excedido en su facultad para exceptuar el sistema de carrera en la administración pública y el nombramiento mediante el concurso público, y por las que, por esta vía, se habría vulnerado el artículo 125 superior; y como tal explicación no fue proporcionada, no habría lugar al examen propuesto; (ii) segundo, aunque el accionante presenta algunas consideraciones sobre la inconsistencia en la regulación de los cargos de la administración pública según el nivel territorial al que pertenecen, tales argumentos no se enmarcan dentro del precepto que se estima vulnerado, es decir, dentro del artículo 125 de la Carta Política, sino dentro del artículo 13 superior; y como el accionante no formuló ningún cargo específico frente a este precepto de la Carta Política, no podría el juez constitucional efectuar la valoración en relación con este principio; (iii) y finalmente, en el escrito de acusación no se habría precisado el sentido de la incompatibilidad entre el precepto demandado y el ordenamiento superior, porque en general, únicamente se presentaron razones confusas e inconexas entre sí, que no dan cuenta de la contradicción normativa. 3.1.2. De acuerdo con estos planteamientos, pasa la Corte a determinar la viabilidad del pronunciamiento judicial. Para este efecto, debe tenerse en cuenta que en el escrito de acusación se sostiene que la incompatibilidad normativa se produce por la confluencia de las siguientes circunstancias: 3.1.2.1. Porque existiría una disparidad en la regulación de un mismo cargo según el nivel territorial al que pertenece la entidad estatal a la que se encuentra adscrito el cargo, y esta circunstancia no podría servir como criterio válido de diferenciación, en tanto rompe con la homogeneidad que debe existir en la administración pública. En este sentido, se afirma que “el texto demandado establece un nuevo status para un mismo empleo en el mismo nivel de una rama del poder público con el agravante de construir, por fuera de la norma Constitucional, un régimen especial en el orden territorial para él, servidor público, responsable del control interno desvirtuando el propósito y fines de la Carta que definió para las entidades del Estado (…) determinar el período, rompiendo la homogeneidad de la estructura del Estado, en este caso, de la rama ejecutiva dando un nuevo estatus a un mismo empleo es exceder la función violando lo establecido en el artículo 125 de la Carta”. 3.1.2.2. Porque la norma demandada habría creado una nueva categoría de empleos, distinta de las previstas en el artículo 125 de la Carta Política, en tanto que los funcionarios de período fijo designados por el alcalde o gobernador, previstos en el aparte acusado, no encuadra dentro de los cargos de carrera, ni con los de elección popular, ni con los de libre nombramiento y remoción, ni con los trabajadores oficiales. Esta violación se agravaría por la circunstancia de que para el nivel nacional, el mismo cargo sí hace parte de las categorías constitucionales admisibles, porque los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades nacionales son de libre nombramiento y remoción, mientras que cuando estos funcionarios se encuentran vinculados a entidades de los demás niveles territoriales tienen un período fijo. 3.1.2.3. Porque el precepto impugnado se habría sustraído del requerimiento constitucional sobre la pertenencia de los funcionarios al sistema de carrera. Esto, en la medida en que al fijarse un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades del nivel departamental, distrital y municipal, se estableció una regla incompatible con el sistema de carrera, sistema que, por un lado, dota de estabilidad a los funcionarios para que permanezcan indefinidamente en el mismo cargo, pero que, al mismo tiempo, tiene la flexibilidad necesaria para permitir la desvinculación del cargo cuando el funcionario no satisface los requerimientos de idoneidad y eficacia del servicios público: “El texto demandado incide en la presunción de legalidad de los nominados por un período de cuatro años y por tanto, de hecho, se presume el carácter inamovible aún en la ineptitud demostrada, por muchos, en razón de la prevención del mandatario nominador de posibles demandas en el evento de la imperiosa necesidad de requerir cambio, como ocurre en varias instancias de las administraciones territoriales mediante normatividad que elude la calificación de idoneidad”. 3.1.2.4. Finalmente, porque el precepto acusado se habría sustraído de la exigencia constitucional de que el nombramiento de los funcionarios del Estado se debe efectuar mediante el sistema del concurso público. Con ello, el precepto atacado “dejó a merced de funcionarios de la Administración territorial la selección de los elegidos mediante procesos, sin control, denominados ‘bolsas de hojas de vida’ para convocar, exigir y evaluar sin rigurosidad los mecanismos y requisitos de conocimiento y experticia del concurso público señalado en la ley, seleccionando para el mandatario de turno profesionales sin el perfil requerido e ignorantes del espectro rector de la administración pública”. 3.1.3. La Corte encuentra que los términos en que fue planteada la acusación impiden la estructuración de juicio de constitucionalidad, por las razones que se indican a continuación: 3.1.3.1. En primer lugar, el presunto déficit legislativo que a juicio del demandante adolece el aparte normativo impugnado, no configura una vulneración del artículo 125 de la Carta Política. Tal como se indicó en el acápite precedente, el accionante sostiene que el origen de la inconstitucionalidad radica en que la ley estableció una diferenciación normativa en el régimen jurídico de los cargos nacionales y locales, pese a que el nivel territorial no constituye un criterio válido de diferenciación, y a que debería existir una uniformidad y una armonía en la estructura y el funcionamiento toda la administración pública. Sin embargo, el contenido del artículo 125 de la Constitución, que el actor estima violado, no contiene ninguna directriz en este sentido, ni se refiere, ni expresamente ni tácitamente, a la uniformidad en el régimen normativo de los cargos de los niveles nacionales, departamental, distrital y municipal. Por el contrario, la disposición constitucional contiene exigencias de otro orden, relacionadas, por ejemplo, con la vinculación a través del sistema de carrera, con el nombramiento de funcionarios a través de concursos públicos, y los requisitos para el ingreso y para el retiro del servicio. Es decir, la acusación carece de referente en la preceptiva constitucional, y por ende, no existe una correspondencia entre los señalamientos propuestos en la demanda y las normas que se estiman infringidas. 3.1.3.2. En segundo lugar, algunos de los señalamientos de la demanda carecen de contrapartida o referente en el fragmento normativo impugnado. En efecto, el accionante atacó la expresión “por un período fijo cuatro años”, argumentando, entre otras cosas, que con ello se desconoce el requisito constitucional de que la vinculación de los servidores públicos se efectúe mediante el sistema del concurso público. Como puede advertirse, las reglas sobre la permanencia y periodo de los funcionarios son materialmente distintas de las que se refieren al sistema de designación de los mismos, hasta el punto de que sería perfectamente posible que un funcionario sometido a un período fijo, sea designado mediante un concurso público y no discrecionalmente; de ser el caso, entonces, el actor habría tenido que demandar aquellas reglas de la Ley 1474 de 2011 que efectivamente se sustraen de la exigencia del concurso público para el nombramiento de los jefes de la unidad de control interno de las entidades estatales, como es aquel aparte del artículo 8 de la Ley 1474 de 2001 que establece que “cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial”. Así las cosas, ante la falta de correspondencia entre el cargo de la demanda y el contenido normativo censurado, no hay lugar al examen judicial. 3.1.3.3. En tercer lugar, y tal como lo expresaron la Vista Fiscal y la Presidencia de la República, como el propio artículo 125 de la Constitución habilita al legislador para exceptuar algunos cargos del sistema de carrera administrativa y de la realización de concursos, el accionante debía proporcionar las razones para desvirtuar la presunción de validez del fragmento demandado y acreditar la oposición normativa. - Es así como el artículo 125 superior contiene tres reglas generales sobre la función pública, y tres habilitaciones expresas para que el legislador exceptúe tales directrices: (i) primero, se consagran las categorías de empleos en los órganos y entidades del Estado, indicando que son los de carrera, los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores, “y los demás que determine la ley”; como puede advertirse, la Constitución faculta al legislador para crear categorías de empleos distintas a las enunciadas en el precepto constitucional; (ii) segundo, se establece la exigencia general de la pertenencia de los funcionarios al sistema de carrera, y se permite exceptuar algunos cargos de este sistema por vía legal; (iii) y tercero, se establece como regla general la designación a través de concursos públicos, y se permite introducir salvedades por vía legal; es así como el artículo 125 de la Carta Política determina que “los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”. En este contexto, como en principio la propia Carta Política admite la creación de categorías de empleos distintos a los de carrera, libre nombramiento y remoción, elección popular y trabajadores oficiales, y permite, de manera excepcional, la creación de cargos no sometidos al sistema de carrera y la designación de funcionarios a través de mecanismos distintos al concurso público, correspondía al accionante individualizar los límites a la facultad del legislador para establecer excepciones a las reglas generales sobre la función pública, y señalar las razones por las que, en este caso particular, tales límites habrían sido transgredidos. Esta explicación no fue proporcionada en la demanda, porque el actor confirió a la exigencia del concurso y a la exigencia del sistema de carrera un carácter absoluto e incondicional, y sobre esta base concluyó que cualquier excepción a estas reglas general es, per se, inconstitucional. - Asimismo, y tal como lo expresó en su momento el Departamento Administrativo para la Función Pública, diferentes preceptos de la Carta Política prevén cargos que por no ser de elección popular y por estar sometidos a un período fijo, no corresponden a las categorías generales previstas en el artículo 125 superior, tal como ocurre con los magistrados de las altas cortes, el Contralor General de la República, los contralores territoriales, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación. En este orden de ideas, como el propio ordenamiento superior contempla una categoría de funcionarios que en principio corresponde a la que se cuestiona en esta oportunidad, correspondía al actor señalar las razones de la vulneración del artículo 125 de la Carta Política, y esta explicación no fue suministrada. - Además, como a juicio de algunos de los intervinientes el establecimiento de un período fijo para los referidos funcionarios podría justificarse por la necesidad de dotarlos de independencia y autonomía, dada la función de control y vigilancia de la propia administración pública que les fue asignada en la misma Ley 1474 de 2011, correspondía al actor indicar las razones por la que, pese a las razones anteriores, la medida adoptada por el legislador habría excedido el margen de configuración legislativa. De este modo, pese a que el fragmento normativo atacado podría tener justificación desde la perspectiva constitucional, el accionante omitió considerar y controvertir todas estas razones, y en su lugar asumió que los jefes de la unidad de control interno debían ser de libre nombramiento y remoción como sus pares en el nivel nacional, o de carrera, según las reglas generales sobre la función pública. 3.1.3.4. Finalmente, aunque el accionante sostiene que existe una inconsistencia entre las reglas que rigen el cargo de jefe de la unidad de control interno en el nivel nacional y en los niveles locales, y aunque eventualmente esta disparidad podría configurar una transgresión del principio de igualdad, tampoco es viable el examen del cargo por la infracción de este principio, por las siguientes razones: (i) de una parte, la controversia que se planteó en este proceso versó sobre la posible infracción del artículo 125 de la Carta Política y no sobre la vulneración del artículo 13 superior, y sobre esta base se estructuró el litigio constitucional, y en particular, las intervenciones y el concepto del Ministerio Público; en este contexto, este tribunal no podría alterar la litis constitucional, y pronunciarse de oficio sobre cargos que no fueron planteados en el proceso, y sobre los cuales tampoco cuenta con los elementos de juicio para efectuar el análisis constitucional; (ii) por otro lado, además, en la demanda tampoco se señalaron las razones de la infracción de este principio, y en particular, no se individualizaron los grupos de sujetos entre los que se habría establecido la diferenciación normativa, ni las razones por las que debía equipararse su régimen jurídico; (iii) finalmente, si el cargo propuesto se estructuraba en torno al principio de igualdad, el actor ha debido demandar todos los apartes normativos que establecían la diferenciación normativa, y no solo la regla que establece el período de los funcionarios de las entidades del orden local. 3.1.4. Así las cosas, la acusación del demandante por la presunta infracción del artículo 125 de la Carta Política no está llamada a ser valorada en el contexto del presente proceso, por las siguientes razones: (i) el referente del juicio de constitucionalidad que se propone alude a contenidos normativos que no se encuentran previstos en el artículo 125 superior; (ii) el señalamiento del actor apunta a controvertir contenidos normativos no contemplados en el fragmento demandado; (iii) el cargo no da cuenta de la incompatibilidad normativa entre la norma acusada y el ordenamiento superior, dado que, al menos en principio, la medida tiene un respaldo constitucional directo que no fue tenido en cuenta por el demandante para acreditar la oposición normativa. Y pese a que el actor introduce en la demanda algunas consideraciones que eventualmente podrían apuntar a demostrar la infracción del principio de igualdad, tampoco es viable el pronunciamiento judicial, por las siguientes razones: (i) porque la controversia jurídica que se configuró en el proceso se estructuró en función de los principios que rigen la función pública y no en función del derecho a la igualdad; (ii) porque ni en la demanda ni en el debate constitucional que se configuró posteriormente se suministraron los insumos que dieran cuenta de la presunta vulneración, y en particular, de los grupos de sujetos entre los que se estableció la diferenciación normativa, ni de las razones de la ilegitimidad del trato diferenciado. 3.2. La viabilidad del pronunciamiento judicial en relación con las acusaciones de la Federación Colombiana de Municipios 3.2.1. Tal como se expresó en los acápites anteriores, la Federación Colombiana de Municipios intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del precepto demandado, pero no con fundamento en las acusaciones planteadas previamente por el accionante, sino con base en nuevos cargos relacionados con la presunta afectación del principio de autonomía de las entidades territoriales, así como de las competencias constitucionales de las mismas. En efecto, a juicio de la entidad, ninguno de los señalamientos formulados por el demandante en contra del aparte normativo impugnado está llamado a prosperar. Primero, porque la sola previsión de un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina de control interno no vulnera el precepto constitucional que el demandante estimó vulnerado, y segundo, porque en la demanda no se explica la forma en que la heterogeneidad en las condiciones de los cargos del nivel nacional y del nivel local, desconoce el ordenamiento superior. Sin embargo, a juicio de la Federación Colombiana de Municipios, existen otras razones por las que en todo caso, el juez constitucional debería declarar la inexequibilidad del aparte normativo demandado. En efecto, en razón de la autonomía de las entidades territoriales y en atención a las competencias constitucionales que le fueron asignadas a las entidades del orden local, el Congreso carece de la competencia para fijar las condiciones de cargos como el que se reguló en esta oportunidad. Y en desarrollo de estos principios, el artículo 28 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 determinó expresamente que “los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales”. Así las cosas, como la regulación de las condiciones de un cargo propio de las entidades territoriales es un asunto cuya regulación correspondía a los concejos y asambleas, y no al Congreso de la República, la previsión normativa debe ser declarada inexequible. 3.2.2. En la medida en que el referido interviniente atacó el precepto impugnado a partir de cuestionamientos materialmente distintos de los planteados por el actor, pues mientras estos últimos están vinculados a los principios de la función pública contemplados en el artículo 125 superior, aquellos se relacionan con la autonomía de las entidades territoriales y con presunta incompetencia del legislador para regular las materias previstas en la norma acusada, corresponde a la Corte de determinar la viabilidad del respectivo examen de constitucionalidad, y en particular, si hay lugar a valorar las acusaciones que se plantean en un proceso judicial por los intervinientes y por la Vista Fiscal, distintas de las esbozadas previamente en la demanda. 3.2.3. A primera vista podría pensarse que el juez constitucional se encuentra obligado a evaluar todos los señalamientos propuestos en el proceso judicial, independientemente de que estos hayan sido consignados por el demandante, por algún interviniente o por la Vista Fiscal. Esta tesis podría tener respaldo tanto en el principio de supremacía constitucional, como en la exigencia de control integral. En efecto, podría argumentarse que como el control abstracto de constitucionalidad fue concebido para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, retirando de este último las disposiciones legales que sean incompatibles con el ordenamiento superior, la Corte, en su calidad de garante de esta integridad y supremacía, debe evaluar todos los señalamientos que se hagan en contra de un precepto legal en el marco de un proceso judicial, incluso cuando éstos no provengan del accionante, pues en cualquiera de estas hipótesis se han presentado cuestionamientos a la constitucionalidad de un norma jurídica que deben ser valorados. Asimismo, podría argumentarse que justamente en razón de la supremacía constitucional, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de 1991 prevén el control integral, en virtud del cual esta Corporación debe, en el marco de los procesos de constitucionalidad, confrontar la disposición legal demandada con todo el ordenamiento superior. Es así como el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia determina que “la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”. Y en el mismo sentido, el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 establece que “la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II (…) la Corte Constitucional podrá fundar una declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”. 3.2.4. Esta Corporación estima, sin embargo, que la exigencia de control integral no tiene un alcance general, absoluto e incondicionado. De una parte, justamente en razón de la necesidad de preservar la supremacía de la Carta Política, se requiere que las decisiones del juez constitucional sean el resultado de un proceso deliberativo abierto, público y participativo, en el que distintos actores tengan la oportunidad de manifestar las razones de la oposición o de la conformidad de una disposición legal con la Constitución, y en el que, por esta vía, se suministren a la Corte todos los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto objeto del proceso judicial. En este orden de ideas, cuando esta Corporación entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso, la misma supremacía constitucional podría quedar en entredicho, en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales, carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo. Por otro lado, aun cuando la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de 1991 establecen que la Corte debe evaluar la validez del ordenamiento legal teniendo como referente la totalidad del texto constitucional y no solo el precepto que el demandante estimó infringido, el alcance de la figura del control integral varía en función de la naturaleza y del tipo de proceso en el que se enmarca este deber. Así por ejemplo, la directriz anterior tiene un alcance distinto frente a los procesos en los que el control constitucional es automático, que frente a aquellos otros en los que esta función se activa a través de una demanda de inconstitucionalidad. En el primer caso, al no existir un marco de referencia específico que sirva para delimitar la controversia judicial, el debate constitucional, por principio, se encuentra abierto. En el segundo caso, por el contrario, la demanda de inconstitucionalidad es el eje en torno al cual se estructura el proceso judicial, y por ende, las posibilidades de abordar cuestiones materialmente distintas, se encuentra restringida. Incluso, pretender otorgar a la figura del control integral un alcance absoluto e incondicionado, eventualmente podría llegar a erosionar otros principios constitucionales, como la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, el principio democrático, o el propio derecho al debido proceso. Cuando el juez constitucional cuestiona directa y unilateralmente la validez de una norma, o cuando atiende las señalamientos que se plantean espontáneamente a lo largo del proceso, pero que no cuentan con las calificaciones procesales requeridas, como una valoración previa de su aptitud mediante un auto admisorio, o su valoración en el marco de un debate público, abierto y participativo, los principios señalados podrían quedar en entredicho. 3.2.5. En este orden de ideas, la Corte concluye que el alcance del deber de control integral varía en función del tipo de proceso en el que se enmarca el escrutinio judicial. En los procesos en los que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra abierto a cualquier cuestionamiento. Por el contrario, en aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones: (i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación. 3.2.6. Lo anterior exp...