Sentencia C-016 de 2016

C-016-16 Sentencia C-016/16 LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sanciones en materia de tecnologías de la información y comunicaciones/TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen sancionatorio PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Exequibilidad del artículo 44 de Ley 1753 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación mediante ley LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación bajo condiciones especiales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones MODIFICACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LEY APROBATORIA-Naturaleza especial PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia económica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Límites UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre disposiciones y materia principal de la ley LEY-Conexidad objetiva y razonable entre disposiciones y materia dominante de la misma PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas para establecer la violación LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance diverso ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Precedente vigente PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión entre objetivos o metas de la parte general e instrumentos creados por legislador para alcanzarlos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones instrumentales que contiene/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE COHERENCIA-Vínculo entre medios y fines del Plan Nacional de Desarrollo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión estrecha entre metas y propósitos del plan y disposiciones instrumentales contenidas en la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión eventual LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial CONTROL JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación/CONTROL JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Alcance y naturaleza LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Principios y conceptos LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen de infracciones y sanciones PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Mecanismos para la ejecución y Competitividad e infraestructura estratégicas SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Carácter instrumental de la disposición impugnada PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Pilares básicos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Estrategias transversales y regionales PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Bases o pilares DIAGNOSTICO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Balance PROMOCION DEL SECTOR DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Elemento nuclear en el Plan Nacional de Desarrollo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Vincula los pilares “Colombia en Paz” y “Colombia equitativa y sin pobreza extrema” al desarrollo de tecnologías de la información y comunicaciones PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS-Mecanismo para cerrar brechas sociales y promover la equidad, educación y competitividad SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio de conexidad directa e inmediata SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Faltas de naturaleza administrativa PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Fijación de sanciones por incumplimiento de deberes de personas de industrias del sector de las Tecnologías de la información y comunicaciones SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Carácter imperativo/SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Inicio y conclusión de procedimientos administrativos por autoridades administrativas/SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen sancionatorio integral SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Incremento del valor de multas impuestas a personas jurídicas BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competitividad e infraestructura estratégicas/BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Promoción de tecnologías de la información y comunicaciones como plataforma para la equidad, educación y competitividad ADOPCION DEL REGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES Y VIGILANCIA Y CONTROL DEL SECTOR Y ACTUALIZACION DE SANCIONES-Vínculo estrecho PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No viola el principio de unidad de materia Referencia: expediente D-10872 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”.” Demandante: Camilo Andrés Cortés Vargas Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de 2016. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Andrés Vargas Cortés presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”.”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 339 de la Constitución Política. Mediante providencia de fecha 15 de julio de 2015, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía los requisitos para su trámite. En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y al Departamento Nacional de Planeación. Se invitó a participar en el presente juicio a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a las facultades de Derecho de la Universidad Externado, de la Universidad Javeriana, de la Universidad del Norte, de la Universidad de la Sabana, de la Universidad Sergio Arboleda y de la Universidad Libre, al Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, si lo estimaban conveniente, mediante escrito que debería presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, emitieran su opinión especializada sobre las disposiciones que son materia de la impugnación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial 49538 del 9 de junio de 2015: LEY 1753 DE 2015 (junio 9) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: (…) TÍTULO III. MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN. CAPÍTULO I. COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS. (…) ARTÍCULO 44. SANCIONES EN MATERIA TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así: “Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con: 1. Amonestación. 2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales. 3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. 4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses. 5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso. III. LA DEMANDA 1. Señala el demandante que la disposición acusada desconoce los artículos 158 y 339 de la Constitución dado que en ella se incluyen prescripciones que no corresponden a las materias propias de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Advierte que la Corte, en diferentes providencias, ha señalado que entre la parte general de dicho Plan y su parte especial debe existir una conexión teleológica que debe ser directa e inmediata. 2. De acuerdo con lo referido, argumenta el ciudadano, la jurisprudencia constitucional ha venido estableciendo diferentes criterios que deben orientar el examen de constitucionalidad cuando se plantea un cargo por infracción del principio de unidad de materia en contra de una norma incluida en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar, aunque el principio de unidad de materia no se exige de los objetivos, metas, estrategias y políticas de su parte general, sí se impone respecto de las normas de naturaleza presupuestal o que establecen mecanismos para ejecutar la parte general de la ley, existiendo una obligación de que estos últimos tengan su referente en ella. En segundo lugar, el legislador tiene la obligación de salvaguardar el contenido material de la ley, de manera tal que no puede emplearla “para llenar vacíos o inconsistencias de leyes anteriores ni para el ejercicio de facultad legislativa general atribuida al Congreso de la República.” y, en consecuencia, la validez de las normas integradas a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo depende de que ellas o bien sean orientadoras de las políticas económica, social o ambiental, o bien se refieran a instrumentos para su realización. En tercer lugar, dado el carácter multitemático de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el juzgamiento del respeto al principio de unidad de materia debe llevarse a cabo de forma estricta puesto que, de lo contrario, cualquier disposición podría ser incluida en dicha ley, lo que conduciría a vaciar de contenido la exigencia establecida en el artículo 158 de la Constitución. En cuarto lugar, la parte instrumental del Plan Nacional de Desarrollo debe tener una conexión directa de medio a fin, con los objetivos generales del Plan no bastando que sea eventual o mediata. Sera eventual “si de su cumplimiento no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de los objetivos o metas” al paso que será mediata “cuando la consecución del objetivo o meta de la parte general no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que requiere de la presencia de otra condición o circunstancia.” 3. Advierte la demanda que el artículo acusado -modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009- prevé un instrumento que no satisface las exigencias fijadas por esta Corporación en materia de respeto al principio de unidad de materia. En primer lugar, no puede afirmarse que la disposición contribuya al desarrollo de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo en materia de tecnologías de la información –a los que el demandante se refiere ampliamente-. En particular, no se evidencia que permita “el desarrollo de aplicaciones y contenidos, ni consolide las capacidades de las personas para aprovechar las oportunidades del sector TIC ni mucho menos potencialice el uso de la infraestructura, y finalmente, tampoco consolida la calidad y cobertura de los servicios TIC.” En segundo lugar, no se constata que la norma acusada tenga por objeto la obtención de un resultado específico que se vincule con la planeación propia del Plan Nacional de Desarrollo. En tercer lugar, la disposición acusada no se ajusta al contenido de la Ley 1753 de 2015 en tanto “no es una norma de orientación de la política económica, social o ambiental, ni es un instrumento que propenda por conseguir los objetivos y las metas fijadas en materia de TICs dentro del PND (…).” En cuarto lugar, no se constata una conexión suficiente entre la medida adoptada y el Plan Nacional de Desarrollo puesto que no resulta claro que una medida sancionatoria “sea un instrumento directo e inmediato para la consecución de los objetivos y metas trazadas para el sector de las TICs (…).” En quinto lugar y en atención a las consideraciones anteriores, la norma acusada podría encuadrarse en el “ejercicio de la facultad legislativa general atribuida al Congreso de la República (…)”. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República Julio Andrés Ossa Santamaría, en su condición de apoderado judicial de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, interviene ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada. A su juicio, existe una clara conexidad entre el propósito de la disposición acusada y los objetivos y metas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo. El artículo modificado hace parte de la Ley 1341 de 2009 en la que se definen las políticas públicas en telecomunicaciones de manera que resulta posible considerar “que la disposición que se acusa forma parte de las normas básicas del sector de las tecnologías de la información.” Según el interviniente, el artículo se relaciona con la imposición de sanciones respecto de aquellos comportamientos opuestos al orden público en materia de telecomunicaciones. No se trata de “una norma aislada de alcance restringido, sino una disposición medular del sistema, que irradia la obligatoriedad de todas las disposiciones de la Ley 1341 de 2009 y de las normas legales que la complementan, así como de las disposiciones reglamentarias que la desarrollan.” La modificación de las sanciones, incrementando su intensidad, asegura una mayor capacidad del Estado para controlar que el sector de las telecomunicaciones resulte más eficiente y se protejan adecuadamente los intereses de los usuarios. Ello se muestra en conexión directa con el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país” en el que se advierte que en lo referido al entorno del sector “se requiere consolidar un marco normativo, institucional y regulatorio convergente, que genere la seguridad jurídica suficiente para promover un mayor nivel de inversión privada en infraestructura y mayores niveles de crecimiento e inclusión, y prepare a Colombia para el ingreso a la OCDE. Adicionalmente, se requiere armonizar el ordenamiento territorial, con el fin de reducir las barreras al despliegue territorial de infraestructura (…)” La relación no es además una relación hipotética, puesto que la modificación de las sanciones tiene efectos inmediatos en el sector y le permite al Estado alcanzar los objetivos trazados en materia de telecomunicaciones. Ello se relaciona, por ejemplo, con su modernización, el mejoramiento de la conectividad, el aumento de la oferta, la generación de nuevos productos así como la ampliación del acceso y uso de las nuevas tecnologías. Se trata entonces de una herramienta que permite, sin duda alguna, asegurar la consecución de los objetivos propuestos. Según la intervención, dicha relación “es evidente, casi gráfica, y da cuenta de que sí existe una conexidad temática –en el sentido teleológico que impone el Plan Nacional de Desarrollo-, que resulta acorde con los textos constitucionales.” 1.2. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 1.2.1. Juan Manuel Charry Urueña, actuando como apoderado judicial del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, manifiesta al inicio de su escrito que coadyuva la demanda. Pese a ello, en la solicitud final de su escrito pide a esta Corporación sea declarado exequible el artículo demandado. Al margen de lo anterior, el escrito se encuentra dirigido a defender la exequibilidad de la disposición acusada. Para el efecto, luego de referirse a los principios generales de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, al principio de unidad de materia y al principio de conexidad, la intervención se ocupa de precisar las razones de constitucionalidad de la norma. En esa dirección advierte que entre los objetivos del Plan de Inversiones se prevé el “Desarrollo productivo TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación”. Teniendo en cuenta ello, el artículo 44 acusado establece las diferentes sanciones que operan ante el incumplimiento de los mandatos que el Plan impone a los prestadores de servicios TIC. Dicho artículo “se encuentra compaginado con la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de manera directa con los lineamientos encaminados a la búsqueda de la inclusión productiva y el acceso a bienes públicos y servicios, con miras a obtener equidad y erradicar la pobreza extrema y promover la provisión de servicios públicos, infraestructura y conectividad los cuales deben prestarse con la calidad que permita su contenido.” Concluye el interviniente señalando que la modificación de la sanciones es un instrumento que permite generar un efecto persuasivo, con el fin de que aquellos que proveen redes y servicios de tecnología de la información y las comunicaciones, dirijan toda su capacidad para alcanzar las metas y objetivos del Plan. De esa forma se asegura la “calidad en los servicios, cobertura, despliegue y uso de infraestructura, respeto por los derechos de los usuarios, entre otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753 de 2014.” 1.2.2. En escrito presentado posteriormente por el apoderado judicial del Ministerio, se complementan los argumentos inicialmente formulados. En esa dirección indica (i) que la modificación del régimen sancionatorio se explica en el hecho de que las sanciones inicialmente previstas eran irrisorias considerando el nivel de ingresos de los proveedores de redes y servicios; (ii) que se conservan los criterios de dosimetría establecidos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009; (iii) que se establece un régimen que pretende ser efectivamente disuasorio de los comportamientos contrarios a la ley, y que fue resultado de la comparación con otros regímenes sancionatorios. En adición a ello (iv) la nueva regulación resulta compatible con las recomendaciones formuladas por la OCDE, quien ha considerado importante confrontar las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio con las del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones al indicar, entre otras cosas, la importancia de que las multas tengan efectos suficientemente disuasivos. 1.3. Departamento Nacional de Planeación Gian Carlo Suescún Sanabria, en su condición de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo cuestionado. Advierte en primer lugar, invocando la jurisprudencia constitucional, que son tres los elementos que deben ser considerados en un examen de unidad de materia cuando la disposición hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Es necesario, inicialmente, establecer el contenido de la norma que se cuestiona y seguidamente determinar si guarda o no relación con la materia de la ley del Plan. A partir de ese análisis, se puede determinar la infracción de las disposiciones que se acusan. La disposición demandada tiene por objeto incrementar de manera sustancial las sanciones que pueden imponerse a las personas que incurran en algunos de los comportamientos previstos en el artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. Este incremento supone una variación de 2000 smlmv a 15000 smlmv. La conexidad existente –de medio a fin- entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo demandado, se demuestra a partir de varios argumentos. En efecto, la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio efectivo es indispensable para (i) asegurar el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos relacionados con la salud, la educación y la seguridad personal, (ii) cumplir las metas y objetivos que en materia de educación, justicia y salud fueron incorporados a la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los servicios TIC, centrales en el propósito de reducir la brecha digital y disminuir las desigualdades de orden social y territorial y (iv) favorecer el desarrollo de la banda ancha a la que se refieren las Bases del PND 2014-2018 (pág. 143). Advierte el interviniente, complementando la anterior perspectiva, que “un nivel bajo de calidad afecta negativamente la competitividad y el desarrollo (…).” En adición a lo señalado, el representante del Departamento Nacional de Planeación cita varios apartes de las Bases del Plan en los que se advierte la relevancia del componente de las tecnologías de la información y las comunicaciones, tal y como ocurre, por ejemplo, con la línea estratégica d) –servicios- del objetivo 3 definido como “Promover las TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad- que, a su vez, hace parte de la estrategia transversal denominada “Competitividad e Infraestructura Estratégicas”. Concluye la intervención precisando que “es evidente el vínculo de la disposición acusada con los pilares, estrategias, objetivos y orientaciones generales de la política económica en materia TIC. Este vínculo es directo y efectivo por cuanto la norma se constituye en un medio que efectivamente permite garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico en materia TIC, mediante la imposición de sanciones que no solo reprueben sino que también previenen la realización de todas aquellas conductas que el legislador ha configurado como infracciones al régimen de las tecnologías de la información y comunicaciones en los términos del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009.” 2. De instituciones educativas 2.1. Universidad Libre – Facultad de derecho Jorge Kenneth Burbano Villamarín en su condición de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y Jorge Ricardo Palomares García, docente de la misma facultad, solicitan a la Corte declarar exequible la disposición demandada. Los intervinientes se refieren al alcance del principio de unidad de materia en las leyes de presupuesto, indicando que se desconoce cuando las normas no tienen conexión alguna con la materia presupuestal, no pretenden lograr la cabal ejecución presupuestal o superan el límite temporal de vigencia de la ley de presupuesto. Luego de ello y analizado el contenido y ubicación del artículo 44 concluyen que “si bien la norma, desde una primera lectura, pareciese no hacer parte de la ejecución presupuestal, ni consagrar un destino a las sanciones pecuniarias, sí garantiza el adecuado manejo de los recursos a favor del Estado y, por tanto, constituye una norma de carácter macroeconómico.” Conforme a eso, afirman, se constata la existencia de una mínima conexión teleológica. 2.2. Universidad Javeriana – Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas En documento suscrito por Manuela Jaramillo González, Milad Said Barguil y Ernesto Rojas Romero, integrantes del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Universidad Javeriana, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma cuestionada. Para fundamentar tal solicitud se ocupan los intervinientes de recordar la jurisprudencia constitucional en materia de unidad de materia destacando, entre otras cosas, que ella no supone simplicidad temática. Según afirman, lo que exige tal principio es una conexión teleológica entre los objetivos del Plan y la norma cuestionada. Advierten que la vinculación entre la norma acusada y los objetivos del Plan se identifica sin dificultad. A su juicio “el artículo 44 cumple con la condición anteriormente expuesta, al establecer el régimen sancionatorio en materia de TIC, lo que finalmente viene a representar la materialización de los pilares que se encuentran expuestos en el artículo 5 del PND, específicamente el referente al Buen Gobierno, con miras a llevarlo a feliz término.” Sostienen además, de una parte, que el proyecto establece en el artículo 26 la variación de las multas aplicables en materia de hidrocarburos y, de otra, que el asunto relacionado con las TIC se encuentra referido en diversas disposiciones de la Ley del Plan Nacional entre las que se encuentran, entre otros, los artículos 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 186, 193, 194, 195 y 207, de manera que resulta útil e imprescindible ocuparse del tema relativo a las sanciones. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. Con fundamento en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015. 2. Empieza el Ministerio Público indicando que la Corte debe establecer si el artículo demandado vulnera el principio de unidad de materia dado que, por su contenido, parece no tener relación directa e inmediata con los objetivos fijados por el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo y como cuestión previa, sostiene que la ley de la que hace parte la disposición acusada tiene, en principio una vigencia limitada que corresponde a 4 años. 3. La función de los planes de desarrollo supone, indica el Ministerio Público, que ellos se ocupen de diferentes materias y, en esa medida, se trata de instrumentos multitemáticos. La unidad de materia en las leyes que los aprueban se define no a partir de “lo que esté contenido en la parte general ni en los planes de inversiones, sino lo establecido en las normas instrumentales financieras, técnicas y jurídicas que permiten que cada plan se pueda ejecutar.” En esa dirección, la unidad de materia se respeta cuando existe una conexión directa e inmediata entre las normas que se consideran instrumentales y la parte general del Plan. Tales medidas instrumentales deben hacer posible cumplir, eficientemente, los propósitos que se han fijado. Estas consideraciones encuentran fundamento en el artículo 341 de la Constitución y en la sentencia C-747 de 2012. 4. El Procurador refiere el objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo aprobado en la Ley 1753 de 2015, así como los pilares en los que se funda: la equidad y la educación. Desde la perspectiva regional, el Plan establece que en lo relativo al Centro Oriente y al Distrito Capital es fundamental la conectividad y el desarrollo productivo sostenible. En el plan de inversiones públicas se prevé como uno de los objetivos cardinales la competitividad y la infraestructura estratégica que, en relación con las TIC, se concreta como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad. Según destaca el Procurador “dentro de los mecanismos para la ejecución del plan se estableció el fortalecimiento al desarrollo de software, aplicaciones y contenidos digitales por parte de compañías colombianas y con recursos del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (…); y también lo correspondiente a la función asignada a la Agencia nacional del Espectro para expedir normas relacionadas con el despliegue de antenas para definir la potencia máxima de las mismas y el límite a la exposiciones de las personas a campos electromagnéticos (…)”. Además de ello, prevé el deber de fijar estándares, modelos y lineamientos en materia de tecnologías de la información y telecomunicaciones en lo que corresponde a las actuaciones de las autoridades públicas respecto de los ciudadanos. 5. Contrastados tales contenidos con lo dispuesto por la norma cuestionada, puede concluirse que, en efecto, existe la relación de conexidad exigida para este tipo de leyes. Se trata de la imposición de sanciones por el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los operadores privados, tal y como se desprende del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. La modificación introducida, que comporta el incremento de las sanciones y una mayor claridad de las mismas “hará que quienes se obliguen con el Estado a ejecutar los planes, proyectos y recursos en materia de TIC lo hagan en forma eficiente y sin ninguna duda de evitar cumplir con sus obligaciones, porque en el incumplimiento de tales compromisos se involucra tanto a las personas naturales encargadas de tomar las decisiones de ejecución y cumplimiento contractual, como a las personas jurídicas contratistas responsables del cumplimiento de las obligaciones con el Estado en asuntos de TIC.” En consecuencia no se viola el principio de unidad de materia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia dado que se dirige en contra de una disposición contenida en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.”. 2. Problema jurídico y metodología de la decisión 2.1. Atendiendo el contenido de la demanda y las diferentes intervenciones presentadas en el curso del presente proceso, debe la Corte establecer si el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, que modificó parcialmente el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 ajustando el régimen sancionatorio que se aplica en caso de infracción de los deberes consagrados para el sector de las tecnologías de la información y comunicaciones, desconoce el principio de unidad de materia (arts. 158) en lo relativo a la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. 2.2. Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá al principio de unidad de materia, precisando su alcance específico en relación con las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto recapitulará el alcance del precedente vigente y caracterizará el examen que debe emprenderse cuando se trata de una acusación de esta naturaleza. A continuación (ii) desarrollará el análisis específico con el objeto de establecer si el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, cumple las condiciones que impone tal principio. 3. La ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y el principio de unidad de materia Esta Corporación se ha ocupado en numerosas providencias de precisar la naturaleza de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y, con fundamento en ello, de establecer la forma en que el principio de unidad de materia se proyecta. A continuación la Corte se referirá a las principales pautas o reglas que en esta materia se pueden desprender de la jurisprudencia constitucional. 3.1. El contenido y la naturaleza de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 3.1.1. El artículo 339 de la Constitución, modificado por el acto legislativo 03 de 2011, hace parte del capítulo II –de los Planes de Desarrollo-, del título XII de la Carta que regula el Régimen Económico y de la Hacienda Pública. Tal disposición ordena que exista un Plan Nacional de Desarrollo compuesto por dos partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la primera deben consagrarse (a) los propósitos y objetivos previstos para el largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo y (c) las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental[1]. La segunda parte debe incluir (a) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros que demanda su ejecución[2]. Ahora bien, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la Ley del Plan no solo prevé, entre los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la consecución de las metas y objetivos del Plan “las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas” sino que también incluye “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.”[3] Tal conclusión encuentra fundamento en la prescripción contenida en el artículo 150.3 de la Carta conforme al cual le corresponde al Congreso aprobar la ley del plan determinando no solo los recursos y las apropiaciones sino también las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. En síntesis, siguiendo lo dicho en la sentencia C-394 de 2012, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo se encuentra conformada por (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecución[4]. 3.1.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la ley del Plan es multitematica y heterogénea[5]. Ello se explica no solo por la fijación que de sus contenidos hace la Carta, sino también porque su proceso de elaboración y aprobación demanda el desarrollo de procesos de participación y concertación en los que tienen cabida diferentes sectores de la comunidad y del Estado. Según esta Corte, el Plan Nacional “no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.”[6] 3.1.3. El Plan Nacional de Desarrollo debe ser aprobado mediante una ley (art. 150.3 C.P.), cuyo trámite de adopción se encuentra sometido a condiciones especiales directamente fijadas por la Constitución y algunas de ellas precisadas en la Ley Orgánica 152 de 1994 (art. 151 C.P.)[7]. En primer lugar (a) su elaboración le corresponde al Gobierno Nacional quien deberá garantizar la participación de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y en la actualidad del Consejo de Gobierno Judicial –antes Consejo Superior de la Judicatura- (arts. 341 C.P y 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 152 de 1994). Una vez elaborado el Plan de Desarrollo (b) el Gobierno debe someterlo al Consejo Nacional de Planeación, instancia que formulará las observaciones del caso, las cuales podrán ser o no acogidas por el Gobierno a efectos de incluir las enmiendas que correspondan (arts. 340 y 341 C.P y 18 de la Ley 152 de 1994). Agotada esta etapa y en un término máximo de 6 meses contados a partir del inicio del período presidencial (c) el Gobierno presenta a consideración del Congreso de la Republica el proyecto de ley (arts. 341 C.P. y 19 de la Ley 152 de 1994). A continuación, (d) la iniciativa es examinada en primer debate por las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta en un término máximo de 45 días (arts. 341 C.P. y 20 de la Ley 152 de 1994) y, con fundamento en su informe, (e) se discute y aprueba por la Plenaria de cada una de las Cámaras en un término máximo de 45 días (arts. 341 C.P. y 21 de la Ley 152 de 1994). Respecto de las modificaciones que pueden introducirse al proyecto presentado por el Gobierno Nacional también están previstas algunas reglas. En efecto (f) durante cualquiera de las etapas y bajo la condición de mantener su equilibrio financiero el Congreso de la Republica puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas. Si la modificación tiene como resultado la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión será indispensable la autorización por escrito del Gobierno Nacional (arts. 341 C.P y 22 de la Ley 152 de 1994). Ahora bien (g) este podrá introducir, durante cualquier etapa del trámite legislativo, las modificaciones que estime pertinentes (arts. 341 C.P y 23 de la Ley 152 de 1994)[8]. Finalmente, la Constitución establece (h) una regla de habilitación extraordinaria del Gobierno Nacional que le permite, si el Congreso no lo aprueba en el término de tres meses después de haberle sido sometido a consideración, poner en vigencia el Plan de Inversiones Públicas a través de la expedición de un decreto con fuerza de ley (arts. 341 C.P. y 25 de la Ley 152 de 1994). 3.1.4. La naturaleza especial del Plan Nacional de Desarrollo y de su ley aprobatoria, obedece no solo a su contenido y procedimiento de aprobación, sino también a su especial fuerza jurídica. En efecto, el Plan de Desarrollo es desde la perspectiva del artículo 334 de la Carta, una de las máximas manifestaciones de la dirección de la economía por parte del Estado o, como lo ha indicado este Tribunal, una “expresión suprema de la función de planeación”[9]. Erigiéndose en el “esfuerzo del Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período”[10] constituye “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional”[11] y, en consecuencia, se trata de “un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal”[12]. La importancia económica de este instrumento se traduce, a su vez, en una especial posición en el sistema de fuentes y en una particular eficacia normativa. En primer lugar, la Carta Política señala que el Plan de Inversiones Públicas debe ser aprobado por una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes. Por tal razón esta Corporación ha indicado que “una norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a la misma, aunque se trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la Constitución le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan Nacional de Desarrollo.”[13] Incluso este Tribunal ha advertido que “una ley que contenga disposiciones contrarias a las contenidas en el Plan Nacional, será una norma contraria a la Constitución.”[14] Esta regla se aplica, tal y como lo ha previsto la Carta, sin perjuicio de la competencia del Congreso para expedir leyes anuales de presupuesto que aumenten o disminuyan las partidas y recursos que hubieren sido aprobados en la ley del Plan[15]. En segundo lugar, la Constitución establece que los mandatos contenidos en el Plan de Inversiones Públicas constituyen mecanismos idóneos para su ejecución -reemplazando los existentes- sin que se requiera, en consecuencia, la aprobación de leyes diferentes para su implementación. Conforme a ello, la aplicación de normas contenidas en dicho Plan no demanda una nueva intervención del Congreso para su puesta en práctica. Si no fuera así, la prevalencia reconocida a dicha ley podría ser fácilmente desconocida, subordinando su eficacia a la expedición subsiguiente de otras normas. Según lo destacó la Corte en sus primeras providencias, esa disposición “se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones (…)”[16] de forma que resultaba necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra.”[17] 3.2. El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 3.2.1. En atención a que la ley del Plan debe sujetarse a los límites aplicables a las demás leyes, su aprobación no puede desconocer la prescripción establecida en el artículo 158 de la Carta y en el artículo 148 de la Ley 5 de 1992. Según tales normas todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. 3.2.2. Ese mandato, conocido bajo el nombre de “unidad de materia” exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad con la materia principal de la misma. Puede entonces decirse que no se trata de “un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado”[18] sino “una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado.”[19] Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de publicidad (art. 209)[20]. 3.2.3. La Corte ha establecido la “conexidad” como el criterio para definir la infracción del artículo 158 de la Constitución. Para la generalidad de las leyes dicho criterio exige que entre la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[21]. En ese sentido “el vínculo o relación puede darse en función de (…) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”[22]. Conforme a tal perspectiva, el juicio constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada”[23] procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues se afectaría gravemente el principio democrático[24]. De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las normas “resulten ajenas a la materia regulada”[25]. 3.2.4. Esta Corte ha sostenido que en consideración al carácter multitemático de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene un alcance diverso. De no ser así, dijo la sentencia C-394 de 2012, “la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza.” De otra forma dicho, no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria. 3.2.5. El precedente vigente, relativo al alcance y fundamento de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, puede sintetizarse en los siguientes enunciados. a) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. En consecuencia, el legislador no puede incluir cualquier tipo de normas en la ley del Plan, siendo indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una relación de conexidad directa con los objetivos y metas del Plan. Si ello no ocurre o si la disposición no incorpora ningún mecanismo para la ejecución de una de las políticas del Plan, se producirá una infracción del artículo 158 de la Carta. Así pues, las exigencias del principio de unidad de materia se predican de las normas de carácter presupuestal y de aquellas que señalan mecanismos para la ejecución de Plan[26]. Explicó en su oportunidad la Corte: “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.” b) El principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. Esta exigencia de un vínculo estrecho entre los medios y los fines, encuentra fundamento no solo en la necesidad de conferir un contenido preciso a la unidad de materia en un estatuto multitemático como la ley del Plan, sino en el principio de coherencia reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al prescribir que los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal m). Sobre el particular esta Corporación indicó que “[e]n tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan”[27] y, en atención a tal exigencia “si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.”[28] Explicó la Corte: “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.”[29] c) La conexión estrecha que exige el principio de unidad de materia entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad a cargo de esta Corte, se apoya en varias razones. En primer lugar, seguir los estándares de juzgamiento previstos para otro tipo de leyes privaría -por el carácter multitemático de la Ley del Plan- de todo efecto útil al artículo 158, quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que persigue[30]. Adicionalmente, teniendo en cuenta que el carácter dúctil que usualmente caracteriza este juicio se explica por la importancia de proteger el principio democrático que se concreta en la libertad de configuración del Congreso de la Republica, incrementar la intensidad del control cuando se trata de la ley del Plan se justifica debido a que dicho principio “se encuentra notoriamente mermado”[31] en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el termino para la aprobación del Plan es reducido. A tales razones, considera la Corte, las acompaña una adicional. En efecto, la especial posición que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan así como su particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la función de planeación. Se trata de una ley que no solo se erige en criterio para determinar la validez de otras leyes, sino que también tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución. Esa aplicación prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las normas instrumentales persigan de manera inequívoca los propósitos del Plan. d) La fijación del contenido del principio de unidad de materia en los anteriores términos se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato. El estándar de juzgamiento se hace más riguroso y demanda de la Corte un especial cuidado a efectos de evitar que, al amparo de la naturaleza temáticamente abierta de la ley del Plan, terminen incorporándose disposiciones extrañas a los propósitos de la planeación. El adjetivo “directo” se opone a lo eventual o mediato. Según la jurisprudencia la conexión será eventual “si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética.”[32] A su vez, ella será mediata “cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.”[33] En otros términos “aquellas disposiciones de carácter instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.”[34] Complementando el anterior criterio para el juzgamiento de la ley del Plan, la jurisprudencia también ha sostenido que violan el artículo 158 “aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio” de manera tal que la Ley del Plan no puede ser empleada “para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores” (…) o para “ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación” (…).”[35] e) El control judicial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo se ha encontrado orientado por las pautas antes descritas. En su aplicación, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que violaban el principio de unidad de materia normas incluidas en ese tipo de leyes (i) que definían “la estructura y el funcionamiento de ciertas corporaciones regionales”, en tanto no tenían como propósito “planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrenio, sino definir aspectos de elección y configuración de esas corporaciones que no están inescindiblemente ligados al espíritu de la ley y a los planes y programas propuestos”[36] (C-795 de 2004)[37]; (ii) que regulaban el contrato de condiciones uniformes en servicios públicos y le conferían facultades sancionatorias a las empresas de esa naturaleza dado que ninguno de los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan hacían referencia a tal materia[38] (C-539 de 2008); (iii) y que preveían la adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República en tanto la parte general del Plan no aludía al mejoramiento de la planta física del Congreso[39] (C-539 de 2008). En numerosas oportunidades la Corte ha declarado la exequibilidad de disposiciones instrumentales del Plan acusadas de violar el principio de unidad de materia. En esa dirección ha declarado conformes al artículo 158 de la Carta normas (i) que prevén mecanismos de participación relacionados con actividades de planeación[40] (C-191 de 1996); (ii) que disponen liquidar las administradoras públicas del régimen de Prima Media así como la creación de Colpensiones, luego de considerarlas “medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidos en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganización del “marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional.”(…)”[41] (C-376 de 2008); (iii) que establecen la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pues a través de ella se alcanzarían los “objetivos de eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los derechos de los asegurados” propósitos enlazados al proyecto de reorganización institucional de las entidades que administran el Régimen de Prima Media[42] (C-376 de 2008); (iv) que otorgan al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir disposiciones con fuerza de ley que establezcan las “funciones” y “el sistema específico de carrera” de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, dado que se relacionaban con el programa general de reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de Prima Media[43] (C-376 de 2008); (v) que autorizan al Gobierno para establecer un manual de tarifas mínimas para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, al estimar que se vinculaban a la estrategia del mejoramiento de la eficiencia y calidad en la prestación del servicio de salud[44] (C-377 de 2008): (vi) que prevén la creación de un Centro de Altos Estudios Legislativos por encontrar que ello se relacionaba con los planes de fortalecimiento del sistema político, del sistema electoral, del sistema de bancadas y de los mecanismos de rendición de cuentas[45] (C-539 de 2008); (vii) que consagran instrumentos para el desarrollo y la consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado, por considerar su vínculo con la parte general del Plan y, en particular con la “política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad”[46] (C-714 de 2008); (viii) que derogan normas tributarias dado que ello no es, en principio, incompatible con la Ley del Plan[47] (C-801 de 2008); (ix) que regulan los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico, distribuyendo las actividades de monitoreo, seguimiento y control en dos Ministerios, en tanto se vinculaba con la estrategia relativa a la dinamización de sectores “locomotora”, entre los cuales se encontraba la vivienda[48] (C-077 de 2012); (x) que autorizan a las Corporaciones Autónomas Regionales para realizar aportes a municipios y a empresas de servicios públicos, puesto que se relacionaban con uno de los propósitos del Plan relativo al mejoramiento de las condiciones en infraestructura y prestación de los servicios de acueducto y saneamiento básico[49] (C-077 de 2012); (xi) que establecen el incremento del impuesto predial, dada su relación efectiva con metas generales relacionadas con el uso de la tierra y la formalización de la propiedad rural[50] (C-077 de 2012); (xii) que modifican disposiciones de la Ley que regula los contratos de estabilidad jurídica debido a su nexo con la política general de fomento de la inversión[51] (C-077 de 2012); (xiii) que adicionan un parágrafo al artículo 470 del Estatuto Tributario estableciendo la destinación de recursos correspondientes al gravamen de la telefonía móvil para su inversión en proyectos relacionados con la apropiación social del patrimonio cultural que, precisamente, hacia parte de uno de los objetivos generales plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo[52] (C-077 de 2012); (xiv) que regulan la detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos y las sanciones y procedimientos de tránsito, al constituir medidas relacionadas con la infraestructura y control del transporte que, en el...