Sentencia C-015 de 2023

C-015-23 REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCA-Finalidad La Corte llama la atención sobre la oración final del primer inciso del artículo 325 de la Cara Política por medio del cual se condiciona la asociación a la RMBC a que las entidades territoriales compartan, entre otras, “dinámicas territoriales”. Dicho condicionamiento evidencia con mayor claridad que a través de dicha disposición constitucional se quiso habilitar a la RMBC para atender necesidades en materia territorial que compartieran las entidades territoriales de la región. De lo contrario, se desconocería un criterio hermenéutico de especial importancia: el principio del efecto útil de las normas constitucionales. En atención a lo anterior, para la Corte es claro que el objetivo consistente en garantizar el desarrollo sostenible en cabeza de la RMBC incluye el desarrollo en materia de ordenamiento territorial; de lo contrario el Constituyente no hubiese condicionado la asociación de las entidades a la RMBC a compartir necesidades en materia territorial. REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCA-Alcance A efectos de atender las problemáticas idiosincráticas descritas, el esquema de asociatividad territorial previsto en el artículo 325 de la Constitución se distingue de las figuras previstas en el ordenamiento jurídico, a saber: (i) a diferencia de las regiones administrativas y de planificación y de las áreas metropolitanas previstas en los artículos 306 y 319 de la Constitución, no se circunscribe a una asociación de departamentos ni de municipios, dado que permite la vinculación del departamento de Cundinamarca, sus municipios y del Distrito Capital; (ii) distinto a las áreas metropolitanas, no se conforma alrededor de un municipio núcleo; (iii) se constituye como una entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial y, por tanto, no se constituye como una entidad territorial contraria a los mandatos previstos en el artículo 307 de la Constitución; (iv) a diferencia del proceso de vinculación de municipios a las áreas metropolitanas y el proceso de convertir una región administrativa y de planificación a una región entidad territorial, los cuales se efectúan por medio de consultas populares, la vinculación por parte del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca a la región metropolitana se sujeta a la aprobación de las corporaciones públicas de dichas entidades territoriales; y (v) de forma opuesta a las regiones administrativas y de planificación, las decisiones emanadas de la RMBC relacionadas a su competencia gozan de jerarquía superior a las de las entidades territoriales que la componen; y en materia decisoria se proscribe el derecho al veto. REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCA-Función del Consejo Regional en materia de ordenamiento territorial Las disposiciones atacadas no implican un vaciamiento de las competencias asignadas a los municipios y sus corporaciones públicas. Lo anterior, en la medida que (i) en virtud de las disposiciones acusadas, el Consejo Regional de la RMBC simplemente establece un marco normativo dentro del cual deben ejercer la facultad reglamentaria las entidades territoriales asociadas; (ii) son éstas las que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC; y (iii) las entidades territoriales participan en todas las etapas de formulación y adopción de las decisiones del Consejo Regional de la RMBC, por lo que no se subordina ni se somete jerárquicamente a los municipios en materia de competencias de la RMCB; tampoco constituyen instrumentos de tutela administrativa, al tratarse, en realidad, de mecanismos de coordinación administrativa que reconocen autonomía a los municipios para la adopción de lineamientos y para llegar a acuerdos con otras entidades territoriales para la implementación de las estrategias regionales para el ordenamiento territorial, entre otras materias. REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCA-Procedimiento para la toma de decisiones El procedimiento de toma de decisiones previsto en el numeral 3º del parágrafo 1º del artículo 22 de la Ley orgánica 2199 de 2022 simplemente optó por utilizar el mismo mecanismo de consenso que la Constitución fijó en razón a la centralidad de las entidades territoriales en referencia para la existencia, funcionamiento y equilibrio de la RMBC y la consecuente importancia de que dichas entidades territoriales llegasen a consensos sobre asuntos sensibles para la región. Lo anterior, dado que el aval de Bogotá D.C. y Cundinamarca es una expresión del objeto mismo de la RMBC. Por lo tanto, contrario a lo planteado por la accionante, el procedimiento de toma de decisiones en casos en que no exista consenso en la primera votación fijado por el Legislador no desconoce la prohibición del derecho al veto del numeral 5º del parágrafo transitorio 2º del artículo 325. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para la planeación del desarrollo El ordenamiento territorial permite, a través de la concepción, configuración y proyección del espacio físico urbano y rural, con una visión de mediano y largo plazo, propender hacia fines de interés general. Es por esta razón que la función de ordenamiento territorial se relaciona estrechamente con la atribución de expedir planes de desarrollo: (i) en el nivel nacional, se trata del plan nacional de desarrollo, elaborado con la participación de las entidades territoriales; (ii) en el nivel departamental, los departamentos tienen autonomía para “la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio” y para ello, son funciones de las Asambleas Departamentales “2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, (…). 3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas (…)”; y (iii) en el nivel local, en desarrollo de la autonomía reconocida a los municipios, la Constitución les reconoce la facultad de “ordenar el desarrollo de su territorio” y, por lo tanto, es función de los concejos municipales “2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”. PLANEACIÓN DEL DESARROLLO-Instrumentos Los dos instrumentos de planeación para programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y Económico, son (i) el ordenamiento territorial; y (ii) la expedición de planes de desarrollo. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte los concejos municipales y distritales El Constituyente les otorgó a los municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso de suelos dentro de su territorio. Así, lo que hizo fue habilitarlos para que, con base en la Constitución y las leyes, éstos emitan preceptos dirigidos a la ejecución de aquella y estas. Si el Constituyente hubiese querido radicar en cabeza de los municipios y distritos y sus corporaciones públicas la facultad de regulación integral de los usos del suelo, no se hubiera limitado a otorgarles la facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad normativa más completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de los límites claramente señalados en el artículo 287 y en el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función USO DEL SUELO-Competencias concurrentes Las competencias en materia urbanística y de ordenamiento territorial son objeto de distribución constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulación normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. Lo anterior significa que, en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en aras del interés general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-015 DE 2023 Referencia: Expediente D-14809 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley orgánica 2199 de 2022 “por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca”. Actores: Heidy Lorena Sánchez Barreto Magistrado ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., dos (02) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La ciudadana Heidy Lorena Sánchez Barreto, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley orgánica 2199 de 2022 “por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca. 2. Mediante auto del 14 de junio de 2022, el magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda presentada, ya que no se (i) acreditó el requisito de ciudadanía; y (ii) no se verificó el cumplimiento de la carga argumentativa que habilita el control constitucional a cargo de este tribunal, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40.6 y 241 del texto superior. 3. La demandante, dentro del término de ejecutoria de la referida providencia de fecha 14 de junio de 2022, allegó un escrito de subsanación de la demanda mediante el cual reformuló la argumentación respecto a los cargos originalmente planteados, refiriéndose en sus cargos específicamente a la violación de los artículos 313 (numeral 7º) y 325 del texto superior; asimismo, probó su condición de ciudadana colombiana. De conformidad con la argumentación de dicho escrito de corrección, el despacho consideró que los cargos formulados cumplían con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 4. En razón a lo anterior, mediante auto del 11 de julio de 2022 se admitió la demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley orgánica 2199 de 2022, por la presunta vulneración de los artículos 313 (numeral 7º) y 325 de la Constitución Política; y ordenó (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la Repúblicaal Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Transporte, al Departamento de Planeación Nacional, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas; e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto 2067 de 1991, art. 13)[1]. 5. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de la referencia. A. NORMAS DEMANDADAS 6. A continuación, se transcriben las normas demandadas: “LEY 2199 DE 2022 ORGÁNICA (febrero 8) D.O. 51.942, febrero 8 de 2022 por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca. (…) ARTÍCULO 14. Plan estratégico y de ordenamiento de la región metropolitana. El Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana es un instrumento de planeación de mediano y largo plazo que permite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos e implementar un sistema de coordinación, direccionamiento y programación del desarrollo regional sostenible. Este plan contendrá dos componentes principales: uno de planeación socioeconómica y otro de ordenamiento físico - espacial. El Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana estará acompañado de un Plan Inversiones e incluirá los programas de ejecución. El Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana, y los lineamientos para la ocupación del territorio constituyen norma de superior jerarquía en la jurisdicción regional, en lo que se refiere al desarrollo de los hechos metropolitanos. En este sentido, y sin perjuicio de su autonomía territorial, los municipios deberán adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y demás instrumentos ce planificación; también, se deberán tener en cuenta en los planes de desarrollo. La Secretaría Técnica de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca prestará de forma gratuita asesoría y apoyo técnico, jurídico y financiero, a los municipios que lo soliciten, para la actualización y/o armonización de los planes de desarrollo municipales o planes de ordenamiento territoriales. PARÁGRAFO 1. El plan estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana podrá formular su componente de ordenamiento físico - espacial por subregiones, teniendo en cuenta las entidades territoriales asociadas a la Región Metropolitana y los criterios técnicos definidos por el observatorio metropolitano. PARÁGRAFO 2. El consejo regional expedirá el acuerdo regional que defina la vigencia, adopción, parámetros y condiciones del plan Estratégico y Ordenamiento de la Región Metropolitana, el cual podrá ser revisado cada 6 años. (…) ARTÍCULO 16. Componente de ordenamiento físico - espacial del plan estratégico y de ordenamiento de la región metropolitana. En su componente de ordenamiento físico - espacial, el Plan Estratégico de la Región Metropolitana deberá regular principalmente los siguientes aspectos: 1. La Gestión Integral del Agua. 2. El Sistema Metropolitano de Vías y Transporte Público Urbano. 3. El Sistema de Equipamientos Metropolitanos y su dimensionamiento conforme a los planes o estrategias para la seguridad ciudadana. 4. El modelo de ocupación metropolitano sujeto a la estructura ecológica principal regional. 5. Vivienda social y prioritaria en el ámbito metropolitano y los instrumentos para la gestión de suelo dirigida a este propósito. 6. Los mecanismos que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios, generados por el ordenamiento territorial y ambiental. 7. Objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la Región Metropolitana, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 8. Las políticas para la protección de los suelos de valor agropecuario y forestal. 9. El programa de ejecución, armonizando sus vigencias a las establecidas en la ley para los planes de ordenamiento territorial de los municipios que conforman la Región Metropolitana. 10. Las demás directrices necesarias para el cumplimiento de los planes. (…) ARTÍCULO 22. Sistema de toma de decisiones dentro del consejo regional. El Consejo Regional tomará sus decisiones de acuerdo con los siguientes criterios: (…) Parágrafo 1°. De no existir consenso en la primera votación, se procederá de la siguiente manera: (…) 3. Se tomará la decisión por mayoría absoluta, y en todo caso, la decisión deberá contar con el voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca. B. PRETENSIONES Y CARGOS DE LA DEMANDA 7. En el escrito de corrección de la demanda, la accionante solicitó que se declarara la inexequibilidad de los artículos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley orgánica 2199 de 2022, por considerar que se vulneraron los artículos 313 (numeral 7º) y 325 de la Constitución, debido a los cargos que se exponen a continuación. (i) Cargo primero y tercero: Los artículos 14 y 16 de la norma acusada vulneran lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 313 y el artículo 325 de la Carta Política 8. Del escrito de demanda, en especial en las secciones denominadas “Introducción” y “Primer Cargo”, se erige el primer reproche de la accionante en contra de las disposiciones acusadas. La accionante considera que dichos artículos le asignan competencias a la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca (en adelante, “RMBC”) que no fueron establecidas en el artículo 325 de la Constitución, particularmente en materia de ordenamiento territorial. 9. La accionante argumenta que, si bien el artículo 325 de la Constitución establece que las decisiones de la RMBC tienen superior jerarquía sobre las decisiones de las entidades territoriales asociadas, dicha superioridad únicamente concierne los temas objeto de la competencia de dicha entidad administrativa fijados en el artículo 325 superior. A juicio de la demandante, los temas objeto de la competencia de la región de referencia son dos: (i) la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible, y (ii) la prestación de servicios a su cargo. De esta manera, señala que asuntos de ordenamiento territorial (como por ejemplo, la definición de usos del suelo) están excluidos de la competencia de la RMBC, enfatizando que la planificación del desarrollo es distinta a la planeación del ordenamiento territorial. En esa medida, la accionante sostiene que las normas acusadas, al extender la competencia de la RMBC a asuntos de ordenamiento territorial, con especial enfoque en la reglamentación de usos de suelo, se desconoce el objetivo de la RMBC previsto en el artículo 325 superior. 10. A su vez, la demandante argumenta que dicha extralimitación del Legislador respecto a la competencia de la RMBC terminó vulnerando el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución. Lo anterior, dado que los lineamientos de ordenamiento territorial establecidos por la RMBC guardan superioridad jerárquica en su jurisdicción y se establece el deber de los municipios de ajustar sus planes de ordenamiento territorial conforme a dichos lineamientos. Por lo tanto, en concepto de la accionante, se vacían las competencias exclusivas de las corporaciones públicas de las entidades territoriales que se asocien a la RMBC (i) en materia de ordenamiento territorial; y, en consecuencia, (ii) sobre la reglamentación de usos del suelo. 11. Por último, la accionante señala que la norma acusada asigna competencias a la gobernación de Cundinamarca que no fueron fijadas por la Constitución. La accionante señala que a pesar de que el artículo 325 incluyó a la gobernación de Cundinamarca en el sistema decisorio de la RMBC, el precepto superior no previó que las decisiones de la RMBC trataran sobre asuntos relativos al ordenamiento territorial. En esta medida, al asignarle competencias a la RMBC sobre la ordenación del territorio y al estar la gobernación involucrada en la toma de decisiones de la figura asociativa, se le atribuyen competencias a la entidad departamento que no fueron asignadas en el artículo 325 de la Carta Política. Dicha atribución, en concepto de la accionante, vulnera la competencia exclusiva de los municipios en materia de ordenamiento territorial y la reglamentación de los usos de suelo de conformidad con el artículo 313 (numeral 7º) de la Constitución. (ii) Cargo segundo: El artículo 22 de la norma acusada vulnera lo dispuesto en el artículo 325 de la Carta Política 12. La accionante señala que el artículo 325 de la Carta Política (i) estableció una prohibición general sobre derechos de veto en cabeza de las entidades territoriales que integren las RMBC; y (ii) únicamente incluyó dos excepciones a dicha prohibición general. Sostiene la demandante que dichas excepciones consisten en un presunto poder de veto en cabeza de la gobernación de Cundinamarca y la alcaldía mayor de Bogotá D.C. sobre la decisión de nombrar y retirar al director del Consejo Regional y decisiones concernientes a gastos e inversiones de la RMBC. En concepto de la accionante, la norma acusada desconoce la prohibición general del derecho al veto. 13. Lo anterior, según la accionante, dado que el numeral 3º del parágrafo 1º del artículo demandado extiende el derecho de veto a toda decisión sobre la cual no haya consenso y, en esa medida, contraviene la prohibición general del derecho de veto establecido en el artículo 325 del texto superior, por lo cual advierte la demandante que: “(…) ese poder de veto que en la norma referenciada se convierte en regla general es inconstitucional porque en la previsión del constituyente era una excepción”[2]. 14. Adicionalmente, la accionante señala que la problemática se agrava en la medida en que se le otorgan facultades a la gobernación de Cundinamarca sobre la reglamentación de usos del suelo por vía de la extensión del derecho de veto dadas las competencias y funciones de la RMBC establecidas en los artículos 14 y 16 de la norma acusada. En este sentido, trae a colación el artículo 41 de la Ley 152 de 1994 a efectos de señalar que los departamentos no tienen competencia para tomar decisiones en materia de ordenamiento territorial. C. INTERVENCIONES 15. Durante el término para intervenir[3] se recibieron oportunamente diecisiete (17) escritos de intervención[4]. A continuación, se reseñan los planteamientos de quienes intervinieron oportunamente dentro del término legal establecido para tal efecto, a saber: Interviniente Concepto Solicitud Ministerio del Interior Intervención de la Dirección de Gobierno y Gestión Territorial · La dirección manifestó que la constitución y funcionamiento del plan estratégico y de ordenamiento de la región metropolitana es necesario para establecer la hoja de ruta relacionada con el modelo territorial que se adopta. La exigencia de la articulación o sujeción de los instrumentos de planificación territorial, no se prevé por el Legislador como una afectación de la autonomía y las competencias dispuestas por la constitución y la Ley Orgánica 1454 de 2011 (en adelante, “LOOT”) para las entidades territoriales (municipios y departamento), sino por el contrario: (i) promueve la integración municipal y regional bajo una visión del desarrollo armónico e integrado del territorio. Así, el inciso 3 del artículo 14 no se debe interpretar de manera restrictiva, sino por lo contrario de manera integradora, que no impone una obligación sino como una potestad de articular los instrumentos de planeación; (ii) es necesario que sea la ley orgánica la que reglamente los asuntos que deberán desarrollarse en el marco de la implementación del instrumento de ordenamiento territorial de la RMBC; (iii) la definición de los usos de suelo del municipio y de los concejos municipales, ya están establecidos en los instrumentos que a la fecha se encuentran adoptados; y (iv) el artículo 22 no altera la repartición de competencias desarrolladas en la LOOT. Intervención de la Dirección de Asuntos Legislativos · Considera que la demandante no satisface las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que los planteamientos de censura no cumplen con los atributos de claridad, especificidad y pertinencia. Lo anterior, por cuanto, el fundamento de la misma surge de la particular interpretación que la demandante hace de las normas demandadas, razón por la cual solicita el interviniente que la Corte se declare inhibida para resolver de fondo la demanda o, en subsidio, declarare la exequibilidad de la norma demandada, manifestando que las vulneraciones de los preceptos constitucionales alegados por la actora son meramente hipotéticas. Inhibición, o en su defecto declarar la exequibilidad Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. · La ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible prevista en el artículo 325 como uno de los fines de la RMBC incluye la adopción de decisiones y la expedición de regulaciones en materia de ordenamiento del territorio y usos del suelo, en consideración a que los planes de desarrollo sostenible son integrales, e incluyen aspectos relacionados con servicios públicos, medio ambiente, ordenamiento del territorio, usos del suelo, entre otros. No es acertado hablar de una vulneración de la autonomía territorial o del vaciamiento de competencias asignadas a los Concejos Municipales y Distrital con la regulación de temas relacionados con el ordenamiento territorial, como quiera que la RMBC se trata de una asociación voluntaria de los entes territoriales que quieran formar parte de la misma, para ello se requiere de la decisión favorable del ente territorial a través del respectivo órgano de representación popular, tal y como lo exige el parágrafo 1°. · El voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Gobernación de Cundinamarca para la adopción de las decisiones en el Consejo Regional de la RMBC es de carácter excepcional, cuando la decisión no se haya podido adoptar mediante consenso. Esta regulación es consonante con lo previsto en el artículo 325 constitucional, del cual se deriva la interpretación consistente en que habrá un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso, y dentro de ese contexto, no habrá lugar al veto. No obstante, cuando no se pueda lograr en su totalidad ese consenso, en ese escenario excepcional, se puede adoptar otro esquema de toma de decisiones, como el que finalmente se adoptó en la norma parcialmente demandada (art. 22). Exequibilidad Departamento Nacional de Planeación · El interviniente destaca que la RMBC tiene como propósito una planificación de desarrollo y que el ordenamiento territorial es un instrumento de aquella planificación. Es claro que la expresión “planes y programas de desarrollo sostenible” utilizada en el artículo 325 de la Constitución Política al definir las finalidades de dicho esquema asociativo, incluye la función de ordenamiento territorial, y en consecuencia los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 al regular asuntos relacionados con el ordenamiento territorial desarrollan en forma precisa el mandato contenido en el artículo 325 de la Carta. Más aún, no se observa vulneración al principio de autonomía de las entidades territoriales ya que si bien de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde a los concejos municipales y distritales regular el uso del suelo, el ejercicio de dicha atribución se encuentra subordinado a la propia Constitución y a la Ley[5]. Así, los artículos 14 y 16 de la ley 2199 de 2022 no vulneran en artículo 313 constitucional en la medida en que estas disposiciones (i) limitan la superioridad jerárquica de los lineamientos que sobre la ordenación del territorio expida la Región, a la esfera de los hechos metropolitanos; (ii) no impiden que las entidades territoriales que hagan parte de la región participen en las decisiones y lineamientos del nivel metropolitano; y (iii) en todo caso el ejercicio de la atribución constitucional asignada a los concejos municipales de regular el uso del suelo se encuentra subordinado a la Constitución y la Ley; y debe desarrollarse de manera coordinada con las demás instancias y niveles de la administración pública. · Argumenta que el parágrafo del artículo 22 de la norma demandada no es una manifestación del poder de veto, sino una manera de garantizar que la toma de decisiones sea justa. Manifiesta que no es cierto que la norma impugnada convierta en regla general lo que el artículo 325 de la Carta prevé como excepción, por cuanto la necesidad de contar con el voto favorable de dos entidades integrantes de la RMBC sólo aplica a aquellos eventos en que no se puedan tomar las decisiones por consenso, esto es, por unanimidad, donde el peso preferente del voto de dos integrantes del esquema asociativo sigue siendo excepcional. Teniendo en cuenta que el peso demográfico de las entidades territoriales es un criterio esencial para una toma de decisiones justa, resulta lógico que el Legislador haya dispuesto, que en los casos en que no haya consenso, la decisión final deba contar con el voto favorable de los representantes de las dos entidades con más población, esto es, Bogotá D.C. y el Departamento de Cundinamarca. Exequibilidad Gobernación de Cundinamarca · El interviniente alega que la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Manifiesta que la demanda incumple con el requisito de pertinencia porque plantea una discusión a partir de un parámetro de control constitucional inexistente, en tanto confunde el objeto de la RMBC con sus competencias, cuando la RMBC fue diseñada para detentar una amplitud de competencias, y la intención del Constituyente fue de diferenciar el objeto y las competencias de la RMBC. · Sin embargo, si no se declara inhibida la Corte, los artículos deben ser declarados exequibles ya que los artículos 14, 16 y 22 de la Ley 2199 de 2022 no infringen los artículos 313.7 y 325 de la Constitución, en tanto: (i) no atribuyen a la RMBC competencias que no estén comprendidas dentro del artículo 325 de la Constitución; y (ii) no permiten que la RMBC regule el uso del suelo, sino que fija lineamientos y objetivos para el desarrollo del plan estratégico de la RMBC, y los municipios tienen la decisión libre y autónoma de asociarse[6]. · En cuanto al artículo 22 de la Ley 2199 de 2022, en especial la expresión “la decisión deberá contar con el voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca”, señala el interviniente que se debe concluir que no existe infracción al ordenamiento constitucional porque esta prescripción no puede entenderse como una facultad de veto otorgada por el Legislador, sino como una concreción particular del mandato constitucional de que las decisiones de la RMBC se adopten por consenso. Inhibición, o en su defecto exequibilidad Secretaría Distrital de Planeación Argumenta que la autonomía de los entes territoriales no es absoluta, y que, de acuerdo a la configuración del Estado Colombiano como un Estado unitario y al principio de coordinación administrativa, las competencias fijadas a la RMBC son perfectamente compatibles con la norma constitucional. Exequibilidad CAMACOL · El interviniente argumenta que una articulación regional es determinante para la implementación de las políticas públicas que abarcan las necesidades de Bogotá y Cundinamarca en la planificación de la movilidad, transporte, desarrollo sostenible, logística y abastecimiento, prestación de servicios públicos y atención alimentaria. Mejorar la coordinación o articulación entre los entes territoriales (como supondría la RMBC) es crucial para lograr que la región sea de alta competitividad, y planeando estrategias integrales que den respuesta a las problemáticas recurrentes como procesos regionales. Argumenta que se debe garantizar el principio de la igualdad de los municipios que decidan asociarse, considerando las diferencias del nivel económica y espacial que tiene Bogotá en comparación con los demás municipios de Cundinamarca. · Recomienda que se evalúe una metodología progresiva para las nuevas directrices y que se cree un periodo de transición en el cual los municipios logren incorporar las figuras enmarcadas en el plan estratégico y de ordenamiento de la región metropolitana dentro de sus planes locales de ordenamiento territorial, facultando a la RMBC para que asista y asesore a los municipios en actualizaciones que deban ser implementados en sus planes de ordenamiento local. Al respecto, argumenta que se evidencia que, en proyectos como los ajustes de los POT de los pueblos aferentes al rio Bogotá, la gran mayoría de municipios de Cundinamarca no han logrado ajustar sus instrumentos de planeamiento territorial para cumplir con lo ordenado. N/A Asocapitales · Argumenta que los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 no vulneran el principio de autonomía territorial en tanto (i) la competencia para reglamentar los usos del suelo sigue estando en cabeza de los concejos municipales, ya que al Consejo Regional no se le otorga la función de reglamentar los usos de suelo de cada uno de los municipios, sino definir el modelo territorial para la región; y (ii) la competencia para reglamentar el uso del suelo no es exclusiva de los concejos municipales (sentencia C-138 de 2020)[7], y no existe un vaciamiento en tanto (i) los concejos municipales siguen teniendo la competencia constitucional de regular el uso del suelo ya que en las normas demandadas se destaca que son los municipios quienes están encargados de expedir y modificar los planes de ordenamiento territorial; (ii) el objeto institucional de los concejos municipales, entre los cuales está la regulación del suelo, no está siendo limitada en la medida en que estos siguen teniendo la autonomía de expedir los planes de ordenamiento territorial de cada municipio; y (iii) con el reparto de competencias entre el Consejo Regional y los concejos municipales se busca la consolidación entre el principio unitario y el principio de concurrencia, así garantizando la autonomía territorial. · La Ley 2199 de 2022 no extiende el derecho al veto ya que no convierte la excepción establecida en el artículo 325 del texto superior en regla general y no otorga funciones a la gobernación que no han sido asignadas por la Constitución. Argumenta lo anterior en el sentido de que el artículo 22 de la norma demanda no establece de forma expresa ninguna facultad de veto para alguna de las entidades, y por tanto no se puede afirmar que consagra un derecho de veto. Exequibilidad Veeduría Ciudadana Siembra Cota · Sostiene el interviniente que el artículo 14 de la Ley 2199 de 2022 impondría sobre los municipios un plan director como una norma superior que implicaría sobrepasar la facultad de los concejos municipales para definir los usos de suelo, centralizando la toma de decisiones en Bogotá y violentando la autonomía de los territorios y la participación ciudadana que los eligió. De esa manera, se reduciría la posibilidad de que se desarrollen proyectos con enfoques municipales. Asimismo, indicó que el artículo 16 demandado atenta contra la descentralización promulgada por la Constitución. · Además, manifiesta que el artículo 14 violaría el punto 2.2.6. del Acuerdo de Paz (parte del bloque de constitucionalidad) respecto de la política para el fortalecimiento de la planeación democrática y participativa. Al respecto, la Ley 2199 de 2022 no dispone de un Consejo Territorial Municipal, ni Juntas Administradoras Metropolitanas, que garantice el fortalecimiento acordado para los instrumentos de desarrollo y ordenamiento y la participación democrática y participativa de la ciudadanía en la elaboración del plan director de la RMBC. Inexequibilidad Corporación de Estudios Jurídicos y Sociales Sentipensar · El interviniente argumenta que los artículos 14 y 16 demandados desconocen el núcleo esencial de la garantía de la autonomía de las entidades territoriales. Así, declara que “la norma acusada debe retirarse del ordenamiento jurídico, puesto que al imponer a los municipios el deber de adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial al contenido del Plan Estratégico y de Ordenamiento de la Región Metropolitana, y a los lineamientos para la ocupación del territorio, tal y como lo prevé el inciso tercero del artículo 14 de la ley 2199 de 2022, se está asignando por vía legal y de forma indirecta un poder de decisión que afecta la facultad exclusiva, excluyente y reservada de los municipios de decidir sobre los usos del suelo en sus respectivas jurisdicciones”[8]. · Sostiene que el derecho de veto expandido que le otorga a la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca (art. 22 (parcial) demandado), transgrede los principios de concurrencia y coordinación al atribuirles un poder de veto que no les fue asignado explícitamente por la carta política. Así, solicita que se declare su inexequibilidad, y subsidiariamente su exequibilidad condicionada, en el entendido que las decisiones que deben contar con el voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Gobernación de Cundinamarca, son únicamente las referentes al nombramiento y retiro del Director del RMBC, y los gastos y las inversiones de la RMBC. Inexequibilidad, o en su defecto exequibilidad condicionada Mesa de Cerros Orientales - Veeduría Ciudadana Comité Paramo de Cruz Verde Manifiesta el interviniente que coadyuva la demanda, al considerar que las normas acusadas no tienen en cuenta el principio fundamental de la planeación participativa de la Constitución Política de Colombia. Inexequibilidad Comité Político y Programático Cota Pacto Histórico (Néstor Orlando Barrera Rodríguez, Jaime Hernando Rodríguez Aragón, Víctor Manuel González Fiquitiva, Nury Jazmín Rojas Balcero, Dora Inés Fernández Martínez y Azucena Camargo Peña) El interviniente alega que si bien es necesario la planeación del desarrollo de los municipios de una manera integrada, lo que se plantea en la Ley 2199 de 2022, conduce a incrementar la insostenibilidad ambiental, la exclusión social, la homogenización cultural y el aumento de desigualdad económica ya que a través de esta los municipios perderían el control del desarrollo local y entran en un proceso de centralización administrativa debido a que sus decisiones deben sujetarse a que establezca el Consejo Regional. Inexequibilidad Carlos Alberto Carrillo Arenas · El interviniente solicita la inexequibilidad de los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 ya que considera que cuando estas normas le otorgan a la RMBC la potestad de imponer sus decisiones a las entidades territoriales, se exceden las facultades reconocidas por medio del artículo 325 de la Carta Política. La facultad de reglamentar el ordenamiento territorial de los municipios, contraría la autonomía de las entidades territoriales. Al respecto, al obligar a los municipios a seguir los planes de ordenamiento que ordene la RMBC, se les impone una jerarquía ilimitada que genera una situación inconstitucional. Así, si en el desarrollo de las actividades de la RMBC se requiere modificar los planes de ordenamiento del distrito o de otros municipios, se debería proceder respetando la autonomía de las entidades territoriales, acudiendo a los concejos para que tomen las decisiones correspondientes, acatando los procesos que exige la Ley. · Finalmente, señala que según el artículo 325 de la Constitución, las únicas decisiones que requieren la aprobación del Alcalde de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca son aquellas relacionadas al nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones de la RMBC, razón por la cual, hacer extensiva esta aplicación a todas las decisiones de la RMBC cuando en una primera votación no haya consenso excede el límite delimitado por la norma constitucional. Inexequibilidad Gabriel Becerra Yáñez El interviniente solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 14, 16 y 22 de la Ley orgánica 2199 de 2022 en tanto considera que viola principios fundamentales constitucionales como la descentralización, la autonomía territorial, el régimen democrático, la participación y el pluralismo. Al respecto, argumenta el interviniente que estos principios “constituyen el sustrato que fundamenta la parte orgánica de la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico colombiano que, en este caso particular, es aquel relativo a temas de organización y ordenamiento territorial”[9]. Lo anterior en tanto considera que a través de estas normas se le otorga un derecho de veto como regla general al Alcalde De Bogotá y al Gobernador de Cundinamarca, creando una intromisión a las competencias territoriales de los municipios frente a los usos de suelo, y vulnerando la autonomía territorial. Inexequibilidad Diego Andrés Cancino Martínez - Concejal de Bogotá · El interviniente coadyuva la demanda de constitucionalidad, al considerar que los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 le asignan competencias a la RMBC que, en principio, constitucionalmente fueron fijadas en los municipios y distritos, las cuales son el ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial, siendo un asunto sumamente relevante para la vida en comunidad, es formulado y aprobado por autoridades elegidas popularmente, y las decisiones de la RMBC son tomadas por el consejo directivo, a partir de proyectos de acuerdo presentados por el director metropolitano, el cual es un funcionario de libre nombramiento y remoción que no es elegido popularmente. · Señala respecto al artículo 22 (parcialmente demandado) que en las decisiones del consejo directivo, el alcalde de Bogotá y el gobernador de Cundinamarca tienen un papel preponderante sobre los demás integrantes de la RMBC, ya que (i) su voto es imprescindible para aprobar los aportes, gastos e inversiones; y (ii) ante la falta de consenso en la primera votación, la segunda votación debe contar con su voto para que sea válida. Inexequibilidad Javier David Sosa Ruiz · El interviniente alega que en el artículo 14 de la Ley 2199 de 2022 se desconocen las dinámicas internas de ordenamiento, los tiempos, las escalas y los contextos de las entidades territoriales ya que, si bien en este se manifiesta que no hay perjuicio de la autonomía de las entidades territoriales, también establece que las entidades deben adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial según sea ordenado por la RMBC. En cuanto al artículo 16 de la misma norma, señala que es fundamental revisar la articulación de aspectos como la gestión integral del agua y las políticas para la protección de los suelos de valor agropecuario y forestal, con la estructura ecológica que sería el soporte del modelo de ocupación metropolitano. · Por su parte, en la toma de decisiones que refiere el artículo 22 de la norma demandada, plantea que no se comprende lo que puede pasar con proyectos, por ejemplo, viales, que afectan varios municipios que pueden no integrarse a la RMBC. N.A. Transparencia por Colombia El interviniente informa que en esta ocasión no cuenta con suficientes elementos que le permita, como corporación, la generación de un planteamiento desde el punto de vista de constitucionalidad. Por lo anterior, si bien envió un escrito, no se evidencia una solicitud clara dirigida hacia la Corte, ni argumentos que sustenten la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones demandadas. N/A D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 16. La Procuradora General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022. Manifiesta que en una lectura integral entre las disposiciones del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 325 de la Constitución, se evidencia que la demanda no está llamada a prosperar en tanto una interpretación sistémica de los artículos 313.7 y 325 evidencia que el Congreso se encuentra facultado para disponer que, en el marco institucional de la RMBC, se aborden hechos metropolitanos como lo es el ordenamiento físico-espacial. Señala que la demanda ignora que otras disposiciones superiores estipulan que las autoridades regionales y nacionales concurren en la ordenación del uso del suelo y que, por ende, su reglamentación no es una competencia exclusiva de los concejos municipales, y la estrecha relación que existe entre la regulación relativa al desarrollo de las entidades y la organización de su territorio. 17. De esta manera, considera que no resulta inconstitucional que una ley faculte a los órganos de la RMBC para regular los criterios generales referentes al ordenamiento territorial, en especial cuando la participación de las entidades territoriales es voluntaria y más aún cuando las normas acusadas son claras en indicar que, en su autonomía territorial, le corresponde a los municipios adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial y demás instrumentos de planificación. Por lo tanto, no se trata de una sustracción de competencias sino de un deber de coordinación en virtud de los compromisos adquiridos al vincularse al referido esquema de asociación. 18. Con respecto al cargo dirigido en contra del artículo 22, considera que el numeral 3 del parágrafo 1 del artículo 22 de la Ley 2199 de 2022 debe ser declarado inexequible, por cuanto, en opinión del Ministerio Público se desconoce la regla general de consenso definida en el artículo 325 Superior. Sostiene que el mencionado artículo 325 tuvo un profundo debate constituyente en el que, para superar preocupaciones sobre el rol preponderante que eventualmente tendrían los gobiernos del Distrito Capital y departamental en el esquema asociativo, se consideró necesario la participación de los municipios en la toma de decisiones en condiciones igualitarias a la alcaldía de Bogotá y la gobernación de Cundinamarca, y en este mismo sentido, el veto solo se contempla para situacionales que se reseñaron en el texto constitucional. 19. No obstante, considera que el artículo 22 de la ley sub examine le otorga un poder de veto mayor al establecido en el artículo 325 Superior, ya que la norma constitucional únicamente le asigna preferencia a su voluntad en las decisiones relacionadas con (i) el nombramiento y el retiro del director; y (ii) los gastos y las inversiones de la RMBC, y, no le otorga dicho privilegio a efectos de adoptar las determinaciones en las que no exista consenso. Así, la norma acusada desconoce que el artículo 325 del texto superior buscó asegurar que todos los municipios miembros de la RMBC tuvieran la oportunidad de gestionar sus intereses en igualdad de condiciones, en especial frente al Distrito Capital y el Departamento de Cundinamarca, evitando el veto por parte de estos últimos salvo en relación con los asuntos expresamente determinados. En consecuencia, solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión “y en todo caso, la decisión deberá contar con el voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca”, contenida en el numeral 3 del parágrafo 1° del artículo 22 de la Ley orgánica 2199 de 2022. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. B. CUESTIÓN PREVIA: LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Y DELIMITACIÓN DE LOS CARGOS 21. Sobre la aptitud sustantiva de la demanda, reiteración de jurisprudencia. El proceso de control de constitucionalidad se encuentra regulado en el Decreto Ley 2067 de 1991. Los requisitos específicos de la demanda de acción pública y ciudadana de inconstitucionalidad se encuentran enlistados en el artículo 2° de dicho decreto, a saber: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. 22. El tercero de los requisitos constituye lo que se conoce como el concepto de la violación. Se trata de la fundamentación de la acusación de inconstitucionalidad, proveniente del razonamiento del ciudadano accionante. Este requisito exige el cumplimiento de una carga explicativa y argumentativa mínima, que resulta del carácter rogado del control de constitucionalidad, mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. El carácter mínimo de la argumentación exigida busca compaginar la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad (numeral 6° del artículo 40 de la Constitución), con la regla de la justicia rogada, que limita las competencias de este tribunal y garantiza los principios de Estado de Derecho (artículo 1° de la Constitución) y de separación entre las ramas del poder público (artículo 113 de la Constitución). 23. Sobre el contenido de los requisitos mínimos de carga argumentativa que debe cumplir una acción pública de inconstitucionalidad. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la acusación debe responder a criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. No se trata de requisitos adicionales de la demanda de inconstitucionalidad, sino de características que debe reunir el concepto de la violación, para permitir un control de constitucionalidad de fondo no oficioso, a partir de un contraste verificable entre la Constitución y una norma de rango legal. Como lo precisó la sentencia C-1052 de 2001, reiterada recientemente en la sentencia C-348 de 2021, cada una de dichas características de la argumentación tiene fundamento en la Constitución Política, particularmente, en el carácter estricto y preciso de las competencias de esta corporación, así: Claridad Es necesario que la acusación provenga del raciocinio del ciudadano, titular de la facultad de activar el control de constitucionalidad y no sea deducida libremente por este tribunal, ya que ello materializaría un control oficioso de constitucionalidad. Por esta razón, la demanda debe ser inteligible y construida a través de un mismo hilo argumental, que no se contradiga entre sí y permita entender de qué manera la norma demandada sería contraria a la Constitución Certeza Implica que el accionante cuestione una norma real o existente, cuyo alcance puesto de presente, se desprenda lógicamente de su tenor literal. Por lo tanto, la argumentación no puede fundarse en premisas relativas, evidentemente falsas o inconsecuentes; asimismo, la suposición de normas o las interpretaciones subjetivas de la norma demandada, dadas por el accionante, que no surjan de la misma, no permiten el control de constitucionalidad. La exigencia de certeza de la acusación se deriva de la competencia de este tribunal, para juzgar la constitucionalidad de actos legislativos (numeral 1 del artículo 241 de la Constitución) y de normas con fuerza y rango de ley (numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución) , por lo que carece de atribuciones para juzgar normas deducidas, que no existen realmente en el ordenamiento jurídico Especificidad Implica que la acusación no sea genérica o vaga, sino que, de manera concreta, explique cómo la norma demandada vulnera o desconoce determinado contenido constitucional[10]. Se trata del elemento argumental de la demanda que busca que sea el accionante quien formule la acusación de inconstitucionalidad, tal como lo exige la Constitución, al disponer que este tribunal debe “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos” (numerales 1, 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución). Sin especificar la manera como se estaría desconociendo la Constitución, no existe, en sentido estricto, una demanda de inconstitucionalidad, sino una remisión para control. Es en la exigencia de especificidad, donde la jurisprudencia varía las exigencias argumentativas y su intensidad, dependiendo de la acusación de inconstitucionalidad formulada, por ejemplo, cuando se formulan cargos por desconocimiento del principio de igualdad[11]; por una posible omisión legislativa relativa[12] o cuando se demanden actos legislativos, por el vicio competencial de sustitución de la Constitución[13]. Pertinencia La función confiada a la Corte Constitucional consiste en “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, razón por la que únicamente son admisibles argumentos de constitucionalidad. Escapan a la competencia de este tribunal las razones de mera oportunidad, conveniencia o mérito de la norma, así como los argumentos de rango infra constitucional, tales como la ilegalidad de la ley (antinomias) o extraídos de la doctrina[14], pero sin asidero constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales. Suficiencia La argumentación debe ser persuasiva, por lo que el análisis conjunto del escrito debe ser suficiente para generar, al menos, una duda mínima en cuanto a la constitucionalidad de la norma atacada. 24. Estas características de la argumentación del concepto de la violación no persiguen dificultar o tecnificar el acceso al juez constitucional, sino preservar el carácter limitado y rogado de las funciones jurisdiccionales atribuidas a la Corte Constitucional, “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Constitución. Es por esta razón y en atención del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, así como la efectividad del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el mandato de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, que el análisis de la aptitud de la demanda debe guiarse por el principio pro actione, según el cual, la labor de los jueces no debe ser la de impedir el acceso a la justicia, sino administrarla adecuadamente, en cuanto la demanda lo permita[15]. 25. Aunque el análisis de los requisitos de procedibilidad de la demanda se debe realizar, en primer lugar, en la etapa de admisión, se trata de un examen preliminar, que no obsta para que el asunto deba ser reexaminado luego de las intervenciones oficiales y ciudadanas. Así, en el caso bajo estudio, la gobernación de Cundinamarca y el ministerio del Interior, consideran que la demanda carece de aptitud sustantiva y, debido a ello, solicitan la inhibición de la Corte Constitucional. En esta medida, la Corte procede a analizar la aptitud de los cargos admitidos en esta acción pública de inconstitucionalidad. 26. Los cargos primero y tercero sobre la presunta vulneración de los artículos 14 y 16 de la norma acusada, a lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 313 y del artículo 325 de la Constitución, satisfacen los requisitos de procedibilidad. Dada la semejanza entre los cargos primero y tercero, la Corte procederá a evaluar su aptitud sustantiva de manera simultánea y, en caso de satisfacer los requisitos de procedibilidad, se abordarán de manera conjunta y como un único cargo en el juicio de constitucionalidad. 27. Para la Corte, la argumentación de los cargos primero y tercero (ver supra, numerales 8 a 11) resulta clara, en la medida en que la accionante efectúa una exposición comprensible y presenta un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre las normas acusadas y la Constitución. En el fondo, se entiende cómo los artículos 14 y 16 de la norma acusada serían contrarios a la Constitución, a saber: (i) desconocen los parámetros establecidos en el artículo 325 del texto superior sobre (a) los asuntos bajo la competencia de la RMBC y (b) las funciones de la gobernación; y (ii) generan el vaciamiento de las competencias de los concejos en materia de ordenamiento territorial, dado la superioridad jerárquica de las decisiones de la RMBC y el consecuente deber de ajustar sus planes de ordenamiento territorial, vulnerando así el numeral 7º del artículo 313. 28. Asimismo, los cargos también revisten de certeza al cuestionar normas existentes y cuyo alcance señalado por la accionante se desprende del tenor literal de aquellas, y no obedecen a consideraciones falsas, subjetivas o inconsecuentes. De hecho, tal es la existencia de un cuestionamiento real o existente que los intervinientes que solicitan la decisión de inhibición, terminan en todo caso pronunciándose de fondo en sus escritos, sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición demandada. Por lo demás, la accionante presenta de manera concreta sus explicaciones y fundamentos, respecto de las razones que conllevan a entender la potencial vulneración de los artículos 313.7 y 325 del texto superior, cumpliendo así con el requisito de especificidad. Por su parte, los cargos en referencia también satisfacen el requisito de pertinencia dado que se utilizan argumentos de constitucionales para soportar los reproches elevados, así constata la Sala que no se presentan razones de oportunidad o conveniencia, ni argumentos legales. Por último, los cargos logran generar una duda mínima respecto a la constitucionalidad de las normas acusadas por lo que se cumple el requisito de suficiencia. 29. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte advierte que la argumentación de la accionante en relación con el artículo 14 se refiere únicamente a las disposiciones contenidas en su inciso 3º. En efecto, el reproche de la demandante se circunscribe a cuestionar (i) que el PEORM y los demás lineamientos sobre la ocupación del territorio expedidos por la RMBC constituyen normas de superioridad jerárquica; y (ii) el consecuente deber de los municipios asociados de ajustar sus planes de ordenamiento territorial. Por lo tanto, al no increpar la totalidad de las disposiciones del artículo 14, el análisis de aptitud de la Corte respecto a la constitucionalidad del artículo en referencia se circunscribirá únicamente al inciso 3º de este. 30. Por su parte, la Corte advierte que el reproche formulado por la accionante respecto del artículo 16 de la norma demandada se dirige exclusivamente a cuestionar el deber en cabeza de los municipios asociados de adecuar y ajustar los planes de ordenamiento territorial conforme a los lineamientos expedidos por la RMBC. En esta medida, el cargo no increpa la totalidad de las disposiciones del artículo 16 en referencia sino se refiere únicamente a las expresiones “deben sujetarse” y “al adoptar sus planes de ordenamiento territorial” contenidas en el numeral 7º del artículo relativas al deber de los municipios a sujetarse a los objetivos y criterios al momento de adoptar sus planes de ordenamiento territorial. 31. En este punto, se considera relevante señalar que el artículo 6 de Decreto 206...