Sentencia C-010 de 2013

C-010-13 Sentencia C-_______ Sentencia C-010/13 REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No configura una sustitución de los principios estructurales de descentralización y autonomía territorial/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema general de regalías/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Contenido y alcance JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo colombiano tiene límites competenciales/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites competenciales/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional/PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA-Diferenciación/REFORMA CONSTITUCIONAL Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/REFORMA CONSTITUCIONAL Y MUTACION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Modalidades/DESTRUCCION, SUPRESION, QUEBRANTAMIENTO Y SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Diferencias SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar juez constitucional para determinarla/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/CONTROL DE CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios para determinar si una reforma ha sustituido la Constitución Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constitución, la Corte ha señalado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004 bajo el nombre de “juicio de sustitución”. Esta metodología de escrutinio está construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento esencial o de la identidad de la Constitución que se alega sustituido, y la premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada. Para llegar a la conclusión de si ha habido o no sustitución, la jurisprudencia constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo y desnaturalización de la premisa mayor. 1. La Corte ha indicado que la premisa mayor debe hacer referencia a un elemento definitorio de la Constitución que se alega es sustituido. En los términos de la sentencia C-1040 de 2005, para construir esa premisa es necesario “(…) (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.”Para llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la importancia de acudir (i) a los principios y valores constitucionales y los que se desprenden del bloque de constitucionalidad; (ii) la doctrina más importante en materia constitucional y de teoría política; (iii) las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares al colombiano; y (iv) la jurisprudencia constitucional. Además, según la jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la relación de un presunto eje definitorio con los demás preceptos constitucionales. 2. De otro lado, la construcción de la premisa menor supone examinar el propósito de la reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios constitucionales y su posible impacto en términos de vigencia de los elementos definitorios de la Carta. 3. Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la sentencia C-1040 de 2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de la Constitución identificado en la primera fase ha sido “(…) (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.” VICIO DE COMPETENCIA EN EXPEDICION DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incremento de la carga argumentativa DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Diferenciación AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus recursos REGALIAS-Definición/REGALIAS-Titularidad/REGALIAS-Derecho de participación de las entidades territoriales/REGALIAS-Distribución/REGALIAS-Carecen de naturaleza tributaria/REGALIAS E INGRESOS FISCALES DE INDOLE TRIBUTARIO-Diferencia/PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional/ESTADO-Concepto/DERECHO DE PARTICIPACION DE REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede entenderse, en modo alguno, como asignación de propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integración a las rentas de dichos entes REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades territoriales REGIMEN DE LAS REGALIAS-Amplio margen de configuración legislativa RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Fines INGRESOS QUE RECIBE EL ESTADO COMO CONTRAPRESTACION ECONOMICA POR LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Integran el Sistema General de Regalías/INGRESOS PROVENIENTES DE EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Se difiere en el Congreso, previa iniciativa gubernamental, la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación REGALIAS-Reglas de distribución ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Privilegia el reparto de los recursos del sistema general de regalías a favor de las entidades territoriales/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS A FAVOR DEL FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION-Finalidad ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-No altera el régimen de recursos endógenos de las entidades territoriales, ni las prescripciones constitucionales que privilegian determinados gastos públicos Referencia: expediente D-9148 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. Actor: José Manuel Abuchaibe Escobar Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES[1] En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano José Manuel Abuchaibe demandó el Acto Legislativo 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.134 del 18 de julio de 2011. “ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011 (julio 18) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías. ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue. La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional. Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero. PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización. Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo. PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011. PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.” III. LA DEMANDA El demandante asegura que el acto legislativo censurado constituye una “sustitución parcial” de la Constitución, lo que significa que el Congreso excedió el poder de reforma constitucional que le otorga la Carta y, por tanto, el acto legislativo debe ser declarado inexequible. Sus argumentos se resumen a continuación: 3.1. Para comenzar, después de hacer referencia a la doctrina constitucional de los límites competenciales del poder de reforma, el demandante explica que la reforma “introduce elementos esenciales a la Constitución” en los siguientes términos: En primer lugar, asegura que la reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a las regiones sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la reforma “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías” se extrae que busca “(…) establecer que una parte importante de los recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación, lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser administrador por el poder central; en su sentir: “(…) son recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente, como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación” (énfasis original). Aduce que, por ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y municipios. En particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiación del Sistema General de Regalías. En segundo lugar, manifiesta que como consecuencia de la reforma, “(…) las regiones productoras y portuarias van a sufrir pérdida en términos de recursos para atender el cubrimiento de sus necesidades básicas de su región (…) o sea conservan las competencias otorgadas en la Constitución de 1991, pero pierden los recursos”. Agrega que en virtud de la reforma, las regalías irán sustituyendo el gasto que hoy la Nación destina al desarrollo regional, con lo que el Gobierno Nacional está delegando en las regiones sus funciones y reduciendo el presupuesto de inversión social. En palabras del demandante: “(…) Debemos advertir que los recursos de las regalías no deben financiar gastos que son competencia de la Nación. Este respecto no es claro en el Acto Legislativo. || Los recursos para el desarrollo regional que hoy ejecuta el gobierno central se deben mantener, así como los programas sociales que el gobierno administra en las mismas, pero entendemos que con el nuevo Sistema de Regalías y con la intervención decisoria del Gobierno Nacional en la aprobación de los proyectos de inversión con recursos de regalías, estos recursos del nivel central se irán reemplazando con los de las regalías. Es una jugada astuta del Gobierno nacional. El gobierno está delegando sus responsabilidades en las regiones” (énfasis original). En tercer lugar, señala que la reforma conduce a que los recursos de las regalías no se destinen exclusivamente a las entidades territoriales, sino que parte de ellas se entreguen al gobierno central; a juicio del demandante, “[d]e ninguna manera, y por ningún canal, las finanzas del gobierno central se deben alimentar de recursos de regalías”. Resalta que la reforma prevé que los ahorros para las épocas de “vacas flacas” que se canalizarán a través del Fondo de Ahorro y Estabilización, se hagan a expensas de las regiones y bajo el control del Gobierno Nacional. 3.2. De igual manera, asegura que los anteriores cambios remplazan “elementos originalmente adoptados por el constituyente”. Tales elementos son: (i) “[u]na República que reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la Constitución de 1991”, (ii) “[u]n Estado que dotando de autonomía a los departamentos y municipios, procura la mayor libertad y autodeterminación a los asociados”; y (iii) “[l]a satisfacción de las necesidades de los ciudadanos a través de una administración organizada bajo el esquema de descentralización territorial y por servicios”. Respecto del segundo elemento –la autonomía de las entidades territoriales-, afirma que busca que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de ahí que una de sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la autonomía “va de la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación directa con el principio de participación. Señala que teniendo en cuenta que el municipio es el ente más cercano a la “realidad del ciudadano” y sus autoridades son quienes mejor conocen las necesidades insatisfechas de la población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se concibe al municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del estado, en el entendido del artículo 311 de la Constitución”. Aduce que esta misma razón inspira el principio de descentralización –tercer elemento-, toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la toma de decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene por objeto lograr atender las demandas reales de la población, en aras de lograr mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el instrumento idóneo para mejorar la democracia, la participación popular, la justicia y el desarrollo local”. Expresa que la descentralización, como mecanismo de limitación del poder central, también persigue, de un lado, evitar la tiranía y opresión asociadas a la concentración de poder en el gobierno central, y de otro, asegurar el cumplimiento eficiente de las funciones constitucionales del Estado mediante la división de funciones. Manifiesta que la autonomía y descentralización explican la razón de ser de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto constitucional para regular las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales, los cuales, en su sentir, no son observados por la reforma. 3.3. Finalmente, el demandante aduce que la reforma introduce elementos “integralmente diferentes [en la Constitución], al punto que resultan incompatibles”. En su criterio, como indicó la Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de autonomía están supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los recursos necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la reciente ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3° dispone que para la realización de la descentralización, la Nación debe garantizar los recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones. Agrega que la autonomía y la descentralización también suponen la entrega de poder decisorio a las autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto también fue reconocido por la Ley 1454/11, en particular por sus artículos 3°, 27 y 28. Después de reiterar estos aspectos que estima definitorios de los principios de descentralización y autonomía, asevera que son transformados por el acto legislativo acusado. En palabras del actor: “La reforma en la distribución de las regalías implica un quebrantamiento de la Constitución y esa rotura sustituye dos de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 (descentralización y autonomía de las entidades territoriales) que tienen que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva. (…) El desequilibrio y concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la Constitución. Ello quiere decir que la Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribución de las regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la Carta de 1991.” (énfasis original). IV. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales 4.1. Departamento Nacional de Planeación Solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, que declare exequible el acto legislativo acusado, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación: 4.1.1. Comienza por relatar los antecedentes de la reforma y enfatizar que su finalidad es corregir las inequidades que generaba el régimen anterior, así como evitar la incorrecta utilización y el despilfarro de los recursos, lo cual se enmarca en objetivos importantes como la equidad y la prosperidad. A su juicio, los criterios de distribución del régimen anterior beneficiaban injustificadamente a las entidades territoriales productoras y creaban una discriminación entre los nacionales, pues los efectos de la explotación no son “lo suficientemente contundentes para soportar ese trato diferencial”. Por ello el acto legislativo introduce criterios de reparto más igualitarios. De otro lado, asegura que el acto legislativo busca dotar de transparencia el flujo, destino y ejecución de los recursos de las regalías, así como vigilar su adecuado uso mediante la introducción de estrategias de seguimiento, monitoreo, control y evaluación, lo cual redundará en un manejo eficiente y responsable de los dineros. En resumen, indica que la reforma busca incidir institucionalmente en la corrección de falencias detectadas en las siguientes dimensiones: (i) impacto de los proyectos y capacidad de producir cambios cualitativos en el bienestar de la población; (ii) objetivos más claros y contundentes en relación con el destino de los recursos; (iii) equidad y distribución teniendo en cuenta departamentos y regiones que se encuentran a la zaga en aplicación de la igualdad relacional de que trata el artículo 13 C.P.; y (iv) esquemas más depurados de control a la inversión sin perjuicio de los existentes a nivel fiscal, penal y disciplinario. Con fundamento en la anterior explicación, el DNP sostiene que los reproches del accionante obedecen a una lectura parcial y subjetiva del acto legislativo. En su criterio, la acusación está soportada en la negación “de la incidencia e impacto de la reforma en materia de regalías”. 4.1.2. Por otra parte, afirma que el acto legislativo acusado retoma la caracterización de las regalías que ha realizado la jurisprudencia constitucional y solamente introduce adecuaciones en materia de administración, destinación y control, con el fin de desarrollar los principios y postulados adoptados en la materia en la Constitución de 1991, como la participación de las entidades territoriales en las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo regional. Al respecto, el DNP expresa: “(…) el Acto Legislativo enfatiza en cada uno de esos vértices y le da un sentido más acorde con el sentido de la autonomía territorial dentro de lo unitario y, en el plano de la igualdad, con el reparto del desarrollo hacia zonas, por diferentes causas, que han visto marginadas del mismo (sic) y del apoyo de fuentes de recursos como éstos”. 4.1.3. En concreto, frente al cargo de sustitución, asevera que los reproches del demandante “(…) parten de un supuesto errado y es considerar que las regalías pertenecen a las entidades territoriales”. Como ello no es así, el DNP sostiene que las regalías no les pueden ser arrebatadas o expropiadas, como sugiere el actor. Agrega que la reforma, además de que no elimina las asignaciones directas, “(…) permite una redistribución de recursos con criterios de equidad vertical y en donde la participación y la decisión del sector descentralizado en no sólo importante, sino mayoritaria” (énfasis original). También señala que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y “(…) no implica la abstención del poder central en desarrollo de las medidas de intervención que le son propias y que le han sido constitucionalmente asignadas”, parámetros a los que se sujeta el acto legislativo. En síntesis, el DNP manifiesta que “(…) no se produce, entonces, la sustitución constitucional alegada. El accionante efectúa sendas conjeturas que no logran cristalizar en un ataque por medio del cual se demuestre que la arquitectura del ordenamiento ha sido mutada y convertida en otro, a partir de afectar o eliminar la autonomía territorial o afectar el componente de descentralización a través del cual se expresan (sic) el desarrollo de ciertas competencias. Es claramente demostrativo que la norma no afecta la organización territorial ni los organismos colegiados para adoptar decisiones, como tampoco la elección de los mismos, no de manera formal ni desde el punto de vista material. || Analizado el Acto Legislativo, se advierte que el mismo respeta los elementos deliberativos, representativos y participativos que están en el ordenamiento y se vale de los mismos para desarrollar políticas de impactos cualitativos en materia de inversión de los recursos del SGR. (…) Tal como lo expresó el Gobierno en los debates constitucionales, la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 05 de 2011, hace énfasis en la región y, por ende, en los departamentos. En efecto, así como el hilo conductor de las reformas constitucionales relacionadas con el Sistema General de Participaciones es el municipio, el de la reforma constitucional es el departamento. Por consiguiente no es válido afirmar que el Acto Legislativo acusado atentó contra el principio de descentralización, todo lo contrario, lo fortaleció.” 4.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Solicita a la Corte declarar exequible el acto legislativo demandado, por las siguientes razones: 4.2.1. Asegura que el demandante “(…) parte de un supuesto equivocado al considerar como titulares exclusivos de los recursos provenientes de las regalías, a las entidades territoriales”. En su opinión, las regalías son rentas nacionales de propiedad del Estado respecto de los cuales las entidades territoriales solamente tienen un derecho de participación. 4.2.2. Indica que la modificación de los artículos 360 y 361 superiores no resulta ser una sustitución, “(…) pues se dirige exclusivamente a adecuar el régimen de regalías a las condiciones socioeconómicas actuales” en el marco de “una política económica equitativa”, y además reafirma principios constitucionales como la equidad, la promoción del bienestar general, la solidaridad y la concurrencia. En desarrollo de este argumento, expone que el acto legislativo es solamente “(…) una mejor distribución, más equitativa de las regalías, para que con un criterio regional, no solamente las entidades territoriales productoras y portuarias, se beneficien de estos recursos, y mediante un procedimiento de concertación entre autoridades departamentales y territoriales se escojan los proyectos de beneficio regional que se ejecutaran (sic) con tales recursos, sin perjuicio de los fondos de ahorro y financiación de las pensiones territoriales”. Agrega que la reforma no sustituye el principio de descentralización, puesto que las regalías no son un recurso de titularidad exclusiva de las entidades territoriales, de modo que no se afecta su autonomía para la administración de sus recursos y la gestión de sus intereses. Desde el punto de vista de la autonomía, manifiesta que “(…) la capacidad de autodeterminación e identidad local de las entidades territoriales, no puede estar condicionada a la administración de una fuente de recursos que no se encuentran dentro de su patrimonio”. Finalmente, asevera que la reforma no conduce a la centralización de los recursos de las regalías ni a la priorización de los objetivos nacionales, “(…) pues su propósito no es otro que la consolidación del Estado Social de Derecho dentro de una política económica equitativa que se expresa mediante la distribución de recursos a nivel regional, permitiendo un mayor acceso a todas las regiones de país y por lo tanto a todos los colombianos”. Por último, sostiene que los argumentos del demandante no lograr demostrar la existencia de una sustitución constitucional. En criterio del Ministerio, la demanda se fundamenta en meras apreciaciones subjetivas 4.3. Intervención del Ministerio de Minas y Energía Solicita a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con los siguientes argumentos: 4.3.1. Alega que la reforma garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, y favorece a todos los colombianos, por las siguientes razones: (i) “(…) busca garantizar la estabilidad del gasto público regional hacia futuro y promover la autonomía regional brindando herramientas sostenibles para desarrollar cabalmente el principio de descentralización”; (ii) “(…) permite la estabilidad fiscal y macroeconómica, la generación de empleo, la competitividad del aparato productivo a través de un nivel razonable de tasa de cambio y la prevención de las crisis económicas, mediante el Fondo de Ahorro y Estabilización Regional, de tal manera que los recursos de las regalías se inviertan en beneficio no sólo de las actuales generaciones, sino de las que están por venir”; (iii) es “(…) un instrumento de política económica anticíclica garantizando la estabilidad del gasto público regional hacia el futuro”, ya que “(…) garantiza que en épocas de bajos ingresos, las autoridades regionales puedan mantener inalterada la inversión regional”; y (iv) conduce a una “inyección” de regalías en las zonas más pobres del país, “(…) a través de los proyectos financiados con cargo al Fondo de Competitividad Regional, compuesto a su vez de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional”. 4.3.2. De otro lado, afirma que dado que las entidades territoriales solamente tienen un derecho a participar en las regalías, “(…) el régimen de descentralización y autonomía territorial en lo que concierne a las regalías no se ve afectado por la forma en que se distribuye la participación en las mismas”. En sentir del Ministerio, la modificación del sistema de reparto, por mandato de la propia Constitución, es materia de libre configuración del legislador y en todo caso no afecta los principios de descentralización y autonomía. 4.3.3. Con fundamento en estas consideraciones, concluye que el acto legislativo no sustituyó al Constitución, “(…) por cuanto no modificó las competencias asignadas constitucionalmente a los entes territoriales en consecuencia el régimen de descentralización y autonomía territorial en lo que concierne a las regalías no se ve afectado por la forma en que se distribuye la participación en las mismas dado que las entidades territoriales tienen un derecho de participación, pero no son titulares de los recursos naturales objeto de explotación”. Intervenciones académicas e institucionales 4.4. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios Solicita que se declare inexequible el acto legislativo demandado, por las siguientes razones: Afirma que si bien es cierto las regalías han sido caracterizadas por la Corte Constitucional como una renta cedida de la Nación a las entidades territoriales, “el artículo 360 original limitaba al Legislador en lo referente a la distribución de las regalías”, pues “aun siendo una renta cedida, según la voluntad del Constituyente de 1991 eran entregadas en su totalidad a las entidades territoriales” como manifestación de los principios de descentralización y autonomía. Explica que la reforma cambia esta situación, ya que entrega poder de decisión sobre los recursos de las regalías al Gobierno Nacional, un poder que considera no había sido previsto por el constituyente primario. Asegura que la voluntad del constituyente primario era que tales recursos fueron entregados y ejecutados por las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía. Para sustentar esta conclusión, expone lo siguiente: Indica que la reforma entrega “al Gobierno Central, a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, y al Congreso de la República, capacidad de decisión sobre recursos que, anteriormente, estaban destinados enteramente a las entidades territoriales”. Manifiesta que también asume que todos los asuntos financiados con regalías son de interés nacional y por ello deben ser decididos con participación de representantes del orden nacional. A su juicio, esta regulación se opone a la regla de establecida en la sentencia C-1049 de 2010, consistente en que “para los asuntos de interés meramente local o regional, deben prevalecer las competencias de los órganos territoriales correspondientes”, en otras palabras, restringe el poder de decisión de las entidades territoriales respecto de los asuntos que los afectan. Para ilustrar este punto, la Federación expresa que “[p]or cuenta de ello, en la actualidad 1.043 municipios tienen la facultad de establecer órganos colegiados municipales para lo cual se requerirá la designación de un delegado del Gobierno Nacional en cada uno de ellos. Estos funcionarios tendrán en sus manos uno de los tres votos para decidir inversiones estrictamente locales. (…) Es decir, que en lo concerniente a las regalías, no serán las autoridades democráticamente elegidas dentro del municipio, tales como el alcalde y el concejo municipal quienes decidan sobre la inversión de los recursos que le corresponden a ese territorio por concepto de regalías, sino que serán o bien autoridades departamentales, no siempre del mismo departamento pues en los Órganos Colegiados regionales hay asiento para un número plural de gobernadores, o funcionarios del Gobierno Nacional que ni siquiera cuentan con la investidura de una elección democrática y que son ajenos al territorio cuyo destino, quienes tomen las decisiones de inversión de los recursos de regalías.” Agrega que el Congreso, en los términos de la reforma y de la Ley 1530 (artículos 79 y 88), es quien además tiene la última palabra respecto a la asignación de los recursos, aún después del trámite de viabilización surtido en los órganos colegiados de decisión, pues puede efectuar ajustes al anexo del proyecto de presupuesto que contiene los proyectos de inversión a financiar. Aduce que esta situación está en clara contradicción con los derechos de las entidades territoriales a: “i) gobernarse por autoridades propias, ii) ejercer las competencias que les correspondan, iii) y a administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones”. Por esta razón, concluye que el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituye la Carta, “ya que tal nivel de injerencia de la Nación en los asuntos, intereses y políticas en las entidades territoriales no es coherente ni factible con el modelo de Estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales”. 4.5. Intervención de la Universidad del Rosario El profesor Manuel Alberto Restrepo Medina de la Universidad del Rosario solicita a la Corte inhibirse o, en su defecto, declarar exequible el acto legislativo censurado, por cuanto, en su concepto, “(…) el reproche de constitucionalidad que realiza el actor en su demanda se inclina por analizar cuestiones materiales o de fondo del Acto Legislativo relacionadas con el alcance e interpretación de la modificación constitucional”, asuntos que no son de competencia de la Corte. Además, considera que el acto legislativo no sustituye la Carta sino que “(…) instrumentaliza un mecanismo a través del cual se establece un control concurrente en donde a nivel nacional junto con el nivel regional y local concurren para decidir sobre la adecuación de la destinación de los recursos provenientes de las regalías, sin que se pueda predicar por esto una exclusión o una indebida intromisión del nivel nacional en la administración de los recursos de las entidades territoriales”. La reforma entonces –a su juicio- desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y lo único que hace es exigir un mayor esfuerzo de las entidades territoriales para la estructuración y planeación de los proyectos con el propósito de maximizar los beneficios de las inversiones que se realizan en el ámbito regional. 4.6. Academia Colombiana de Jurisprudencia Eurípides de Jesús Cuevas Cuevas, académico de número de la Academia, defiende la constitucionalidad del acto legislativo 05 de 2011, con apoyo en los siguientes argumentos: En primer lugar, resalta las ventajas de la reforma constitucional. En este sentido, asegura que la finalidad primordial de las regalías debe ser la solución de problemas básicos y necesidades insatisfechas, “(…) tales como la protección de los infantes, la salud, la educación, el alcantarillado y el agua potable, de la población en general sin discriminación alguna”. Indica que en el régimen anterior, estos propósitos no se lograban “(…) debido a la desviación de los dineros por parte de administradores locales y departamentales, lo que ha conducido a una serie de investigaciones de tipo penal, administrativo y fiscal y sus correspondientes sanciones, que evidencia el manejo irregular y la malversación de los recursos destinados a los fines anteriormente descritos”, razón por la cual era necesario crear mejores mecanismos de control en cabeza del Gobierno central, propósito en el que se inscribe el acto legislativo. También afirma que en el régimen anterior existía una inequitativa distribución de las regalías entre las entidades territoriales, situación que el acto legislativo se propone igualmente remediar. En segundo término, argumenta que no es cierto que el acto legislativo desconozca los principios de descentralización y autonomía al señalar que los proyectos a financiar con las regalías serán definidos en órganos colegiados con participación del Gobierno nacional. En su sentir, la participación del Gobierno central contribuye a la protección de los recursos y, por otra parte, no desconoce el poder de decisión de las entidades territoriales, ya que “(…) la decisión de un solo representante del Gobierno central no tendría el mismo peso de los alcaldes de los municipios y del gobernador de cada departamento, distrito, municipios, territorio indígena, región o provincia.” Además, recuerda que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero dentro de los límites de la Constitución y la ley. 4.7. Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, ya que considera que la demanda es inepta, toda vez que el demandante no logra demostrar que el acto legislativo demandado (i) elimina los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales y los remplaza por elementos definitorios opuestos, o (ii) conduce a que las entidades territoriales pierdan la capacidad de administrar sus propios recursos, o que el sector centralizado asuma competencias que limiten de tajo la capacidad de autogestión de aquellas. Además, a juicio de Colpensiones, los cargos se fundamentan en premisas falsas, como que las regalías son recursos propios de las entidades territoriales. Por último, sostiene que la Corte no es competente para adelantar un juicio material del acto legislativo, como lo pretende el actor. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 C.P., en el que solicita a la Corte que se inhiba de adoptar un pronunciamiento de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda. Para ello, estima que la demanda no cumple con los requisitos propios de una demanda de sustitución, en particular no satisface los mínimos argumentativos de claridad, certeza y especificidad, pues el actor se limita a afirmar que la reforma vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales debido a la centralización del manejo de los recursos de las regalías, y no demuestra cómo se compromete esa autonomía. Además, en criterio del Procurador, “[s]i el actor hubiese hecho una lectura cuidadosa y sistemática del acto legislativo que decidió demandar, habría percibido que el sistema creado es un mecanismo de concurrencia administrativa y de planeación entre la Nación y las entidades territoriales” que apunta a que las regalías cumplan sus finalidades constitucionales. En este orden de ideas, considera que la demanda se basa en interpretaciones subjetivas del demandante. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. De conformidad con lo prescrito por el numeral 1° del artículo 241 C.P., la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constitución Política. De otro lado, según el numeral 3 del artículo 242 C.P. las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. En este caso, el acto legislativo acusado fue publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011 y la demanda fue radicada en esta Corporación el 29 de mayo de 2012, es decir oportunamente, por cuanto aún no había transcurrido un año desde la expedición de la enmienda constitucional. Problema jurídico y metodología de la decisión 2. El demandante sostiene que al aprobar el acto legislativo 05 de 2011, el Congreso excedió su competencia para reformar la Constitución, pues en realidad la sustituyó parcialmente y remplazó elementos definitorios de la forma de estado que el constituyente adoptó en 1991, en particular los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales. En su criterio, la reforma afecta de manera grave los siguientes contenidos esenciales de los principios de descentralización y autonomía, al punto que los remplaza por otros propios de un estado completamente centralista. De manera específica, el actor considera que el acto legislativo mencionado sustituye la Constitución en los siguientes planos: 2.1. La facultad de las entidades territoriales de definir sus proyectos y prioridades de desarrollo, pues al amparo de la reforma, ahora las prioridades de desarrollo y, por tanto, de inversión en las regiones serán definidos (i) por órganos colegiados en los que existe una preponderante participación del gobierno central; y (ii) con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo. Asegura que la autonomía territorial se fundamenta en la premisa de que los ciudadanos alcanzarán el mayor grado de bienestar y prosperidad general posible, mediante la agencia de sus propios intereses. Por esta razón, la Constitución de 1991 señaló que en los municipios –la entidad territorial más cercana a los ciudadanos- se tomarían las decisiones más importantes en materia de desarrollo regional, con amplia participación de los ciudadanos. El acto legislativo sustituye esta premisa, toda vez que traslada el poder de decisión sobre el desarrollo local al poder central. 2.2. La facultad de las entidades territoriales de administrar sus recursos con el fin de alcanzar sus metas de desarrollo. A juicio del actor, las regalías son recursos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, deben ser administrados por estas con autonomía. 2.3. La sostenibilidad de la inversión y los gastos sociales de las entidades territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades básicas insatisfechas de su población. El demandante explica que uno de los fundamentos de la descentralización es que los servicios públicos y sociales esenciales sean garantizados por la entidad territorial más cercana a los destinatarios, este es, el municipio, y en subsidio el departamento. Señala que para hacer esto posible, el Constituyente previó, entre otros mecanismos, la destinación exclusiva de las regalías a las entidades territoriales. Alega que a la luz de la reforma, los municipios y departamentos conservan la función de garantizar los servicios y atender de primera mano las necesidades básicas insatisfechas de su población. Sin embargo, en adelante, no tendrán suficientes recursos para atender sus obligaciones y promover el desarrollo local, pues una parte importante de las regalías se destinará a atender gastos del gobierno central y a generar ahorros para la estabilización de la economía nacional en épocas de crisis. En otras palabras, para el actor la reforma antepone la estabilidad macroeconómica al desarrollo regional y la atención inmediata de las necesidades básicas insatisfechas de la población, en detrimento de la autonomía y la descentralización. 3. Uno de los intervinientes apoya la solicitud de inexequibilidad. Considera que efectivamente la reforma cambia la destinación constitucional de las regalías y vacía el derecho de las entidades territoriales a decidir sobre su destino, lo que supone una sustitución de los principios de autonomía y descentralización de las entidades territoriales. En su criterio, el acto legislativo, al prever que los proyectos a financiar con las regalías serán seleccionados por órganos colegiados de decisión en los que tienen asiento representantes del Gobierno Nacional –no elegidos democráticamente-, entrega el poder de decisión sobre el destino de las regalías y, en consecuencia, sobre las prioridades de desarrollo regional, al Gobierno Nacional. Además, el acto legislativo permite que el Congreso tenga la última palabra sobre la asignación de los recursos, aún después del trámite de viabilización que se adelanta ante los órganos colegiados de decisión, en tanto puede realizar ajustes al anexo del presupuesto que contiene los proyectos de inversión a financiar. Concluye que este nivel de injerencia del gobierno central en los asuntos de las entidades territoriales que introduce la reforma, es incompatible con el modelo de estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. 4. Otro grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, solicitan a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto consideran que la demanda es inepta. En su opinión, las acusaciones del demandante (i) se basan en una lectura parcial y subjetiva de la reforma, (ii) están fundadas en premisas que no son ciertas, como que las regalías pertenecen a las entidades territoriales, y (iii) no logran demostrar la existencia de la alegada sustitución, en particular, que los principios de descentralización y autonomía son remplazados por otros elementos definitorios. En su criterio, en realidad el demandante lo que pretende es un control material del acto legislativo para el que la Corte no tiene competencia. 5. Por último, los demás intervinientes defienden la exequibilidad del acto legislativo 05 de 2011, ya que consideran que lejos de sustituir la Carta Política, contribuye a profundizar objetivos constitucionalmente importantes como distribuir equitativamente los recursos de las regalías, evitar su despilfarro y utilización ineficiente, lograr que las regalías se transformen en cambios cualitativos en términos de bienestar de las generaciones presente y futuras, garantizar la soste...