Sentencia C-004 de 1992

C-004-92 Sentencia Revisón de Constitucionalidad de Mayo /92 Sentencia No. C-004/92 EMERGENCIA SOCIAL/DECRETO LEGISLATIVO-Revisión/CONTROL AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL/CONTROL JURISDICCIONAL El control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas constitucionales, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella. En las actuaciones en cuya virtud los órganos constituídos cumplen la función de administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho sustancial. ESTADOS DE EXCEPCION/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Discrecionalidad/CONTROL POLITICO/CONTROL JURIDICO La Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno al abuso de la discrecionalidad. Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad. Los decretos que se dictan como consecuencia de la declaración de la emergencia, responden a una competencia discrecional -el Presidente valora en cada caso lo que exige el interés público y escoge entre varias alternativas de acción-, tratándose del decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia. En el estado de emergencia, el control político se extiende al pronunciamiento expreso sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas, con lo cual se adentra mucho más el Congreso en la esfera de discrecionalidad del Presidente. El control jurídico sobre los decretos que el Presidente expide en el curso de los estados de excepción y que compete a la Corte Constitucional examinar, representa otro límite a su discrecionalidad. EMERGENCIA SOCIAL-Causales No es cierto que una grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En principio, los decretos que se dicten en desarrollo de la emergencia, no tienen límite en razón de la materia. Lo decisivo es que tales Decretos tengan relación directa con las causas de la perturbación y se dirijan a conjurarla o a impedir la extensión de sus efectos. Es evidente que si la causa tiene raíz laboral, como es el caso del deterioro acelerado del salario de los empleados públicos, los Decretos tengan un contenido laboral ya que de lo contrario no se podría poner término a la emergencia. REF: Radicación R.E.-001 Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social." Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Aprobado según Acta No. 46 Santafé de Bogotá, D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de Revisión Constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". I. ANTECEDENTES En obedecimiento a lo ordenado por el parágrafo del artículo 215 C.N., el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la Corte al día siguiente de su expedición el decreto 333 de 1992, para su revisión constitucional. Para asegurar la intervención ciudadana se efectuó la fijación en lista del negocio. Se surtió también el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien en tiempo oportuno rindió el concepto de rigor. II. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO El tenor literal del Decreto 333 de 1992 es el siguiente: Decreto número 333 de 1992 (24 de febrero) Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y CONSIDERANDO: Que en los últimos días el clima laboral en el sector oficial se ha perturbado significativamente, en especial por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país. Que por la especial y única coyuntura de transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991 en materia de fijación de salarios, y a pesar del celo y diligencia del Congreso al comienzo de la presente legislatura, no va a ser posible expedir oportunamente la ley que permita dar respuesta al grave clima de perturbación laboral. Que dicho clima también se ha extendido a miembros de la fuerza pública por las misma razones. Que por lo tanto han sobrevenido hechos que amenazan perturbar en forma grave e inminente el orden social del país. Que el Presidente de la República tiene el deber de mantener el orden. Que el artículo 215 de la Constitución Política faculta al Presidente, con la firma de todos los Ministros para declarar el Estado de Emergencia con el fin de afrontar hechos sobrevinientes que "amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país". DECRETA: ARTICULO 1o. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente Decreto, declárase el estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional, desde la fecha de vigencia del presente decreto, y hasta las cero (0.00) horas del día martes 25 de febrero del año en curso. ARTICULO 2o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. Dado en Santafé de Bogotá, D.C. 24 de febrero 1992. III. LA INTERVENCION CIUDADANA Con miras a garantizar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el cuatro (4) de marzo del corriente año la Secretaría de la Corporación fijó en lista el proceso por el término de cinco (5) días. Según lo acredita el informe que dicha dependencia rindió el once (11) del mismo mes y año, dicho término transcurrió y venció en silencio. IV. elementos de juicio Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión, el primer Magistrado ponente Dr. Ciro Angarita Barón, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Presidente del Congreso el envío de informaciones escritas, precisas y pertinentes acerca de las circunstancias que impidieron a ese órgano culminar el trámite del proyecto en materia de fijación de salarios presentado por el Gobierno el 19 de diciembre pasado, así como sobre el estado en que se encontraba la tramitación del susodicho proyecto, en febrero 24 pasado. La respuesta respectiva reposa a folios 38 a 42 del expediente. Con ese mismo fin, solicitó a los señores Ministros de Defensa, Hacienda, Gobierno y Trabajo informaciones de la índole indicada, relativas a la gravedad e inminencia de los hechos sobrevinientes que amenazaron perturbar el orden y que hicieron necesaria la declaración del estado de emergencia social, las cuales obran a folios 10 a 31 V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 002 de abril 1 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor. En él solicita a esta Corporación declarar constitucional el decreto sub-examine, con base en los razonamientos que a continuación se resumen conservando los acápites en que el Agente Fiscal los expone. a. Competencia de la Corte sobre los decretos legislativos del artículo 215 Constitucional y su alcance. Para el Procurador, no es de recibo la jurisprudencia de la Corte sobre la constitucionalidad de los Decretos 1970 de 1974, 2919 y 3748 de 1982 y 3405 de 1986, según la cual el análisis debe contraerse a los requisitos estrictamente formales. Estima que respecto del decreto que declara la emergencia, no es posible ni la inhibición (como lo sostenía el Ministerio Público), ni el control meramente formal (como lo sostuvo reiteradamente la Corte Suprema de Justicia). En consecuencia, el control constitucional debe ser tanto material como formal recogiendo así la tesis que en ese sentido sostuvo desde 1974 el magistrado Luis Sarmiento Buitrago. Fundamenta su posición en los siguientes razonamientos: 1. La tesis del control meramente formal, a más de contravenir los artículos 4, 215 y 241 de la nueva Carta, conduciría a una limitación que reduciría el papel de la Corte Constitucional al de una simple actuación notarial que además resultaría contraria a la prevalencia de lo material sobre lo formal, que manda el art. 228 de la Constitución. 2. El control de fondo es aún más imperioso ahora, que ha sido eliminado el control previo que la anterior Constitución le atribuía al Consejo de Estado. 3. Del hecho de que la Constitución otorgue al Congreso el control político sobre el decreto de emergencia y sobre los que con fundamento en él se expidan, no se infiere que la Corte Constitucional esté inhabilitada para ejercer el control integral que la Carta le ha atribuído. A su juicio el simple control político no es suficiente pues éste se traduce en un juicio de "conveniencia y oportunidad". El control jurídico que la Carta ha encomendado a la Corte Constitucional, por el contrario, "...se relaciona con un problema de adecuación y conexidad y, particularmente, en lo que respecta al decreto que declara la emergencia, con unos requisitos de fondo y forma que hacen que su utilización no sea discrecional sino reglada por ambos aspectos..."(Cfr. Fl. 85) "... "4. Porque en tratándose de una atribución exceptiva como la que autoriza el artículo 215, atribución que, en el caso particular del Decreto 333 objeto de examen le permite al Ejecutivo convertirse constitucionalmente en legislador, asumiendo también de modo constitucional una competencia que de ordinario debería estar precedida de una ley marco expedida por el Congreso de la República en ejercicio de la atribución a que se refiere el literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Carta, hace ineludible el control jurídico de la Corte Constitucional, tanto en el fondo como en la forma, no solo por la naturaleza exceptiva de la habilitación, sino también por el hecho de que es al Congreso al que, a voces del artículo 114 le corresponde, "hacer las leyes". Si en tiempos de paz económica, social o ecológica, la Corte ha de ser exigente en el análisis de las medidas dictadas al amparo de la Carta, con más razón en épocas de turbación del orden que dichos conceptos representan, no pudiendo restringir su función a lo meramente formal. Como se ha dicho con razón sobre este punto, el control debe ser integral o no tiene razón de ser. La competencia es sobre el fondo y la forma, para que la Constitución sea norma de normas y el control integral de constitucionalidad que la Carta postula, sea, en verdad, efectivo."(Cfr. fl. 86 y 87; Subrayas fuera de texto) b. Los requisitos de fondo y forma exigibles del decreto legislativo que declara el estado de emergencia económica social o ecológica. En este punto el agente fiscal se refiere a los aspectos de fondo y forma exigibles en abstracto por el artículo 215 de la Carta a dicho acto. c. Análisis del Decreto Legislativo 333 de 1992. Procede en este punto el agente del Ministerio Público al análisis de dicha norma, en la siguiente forma: 1. Análisis de fondo Aquí examina el Señor Procurador los siguientes aspectos: - Que los hechos sean distintos de los mencionados en los artículos 212 y 213 de la Carta. - Que sean hechos sobrevinientes; - Que sean hechos perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del orden a que se refiere el art. 215. 1.1 Hechos distintos Para la Procuraduría, las circunstancias fácticas relacionadas por el Gobierno en el Decreto 333 son distintas a las que darían origen a las medidas de excepción previstas en los artículos 212 y 213 . Al respecto sostiene: "El factor salarial se erige como la etiología esencial de la perturbación del orden social, expresión última a la que hace alusión el artículo 215 constitucional y que debe interpretarse frente a la institución del Estado de Emergencia como un presupuesto asociativo y no como una finalidad en sí. "... "Las circunstancias laborales son desestabilizadoras, porque tradicionalmente se venía aumentando el salario de los empleados públicos en Diciembre del año anterior; no obstante, esto no se había producido hasta la fecha de expedición de la norma que se revisa y frente a una economía de inflación y devaluación evidentes..." (Cfr. Fl 89) A lo cual agrega: "De otra parte, no contaba el Gobierno con la herramienta jurídica con la que tradicionalmente realizaba el alza de salarios del sector público, cual era la "habilitación legislativa extraordinaria", debido al tránsito constitucional que prevé en adelante la sujeción a una ley marco para que dentro de los parámetros que fijara el Congreso en la misma, desarrollara el ejecutivo los objetivos o criterios que este le señalara para fijar el régimen salarial" (Cfr. Fl 90) 1.2 Hechos Sobrevinientes. A este propósito el concepto fiscal expresa: "... sin duda estos factores son hechos sobrevinientes es decir, exceptivos, infrecuentes, inhabituales, cuya irrupción es repentina. El panorama laboral por el hecho que el gobierno demorara dos meses el decretar el alza habitual de salarios, así como la amenaza de paro de los miembros de las fuerzas militares, que no se presentaban en el país desde 1974, la falta del instrumento jurídico ya reseñado son hechos evidentemente inusuales...(Cfr Fl 90) "..." 1.3 Hechos perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del orden a que se refiere el Canon 215 de la Carta. Considera finalmente que los hechos son perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del orden social porque: "La coyuntura laboral así reseñada, de connotación eminentemente social y económica, tenía la virtualidad de alterar el orden público en forma mediata y no inmediata, porque el acontecer social no es previsible y, por ende, el instrumento llamado a utilizarse por el ejecutivo era el del artículo 215 constitucional y no el de los artículos 212 y 213 Superiores. "..." "Separadas por el Constituyente la noción de orden público político de la de orden público económico, al que se suman hoy las de social y ecológico, y que en últimas determina su validez constitucional, es aquella que tiene una relación de INMEDIATEZ con la situación que se pretende conjurar." ( Subrayas fuera de texto; Cfr. Fl. 91) 2. Análisis de forma El Ministerio Público constata que se cumplen todos los requisitos formales (firma del presidente y los ministros, motivos, definición del término, etc) pero hace la observación de que los motivos contenidos en el Decreto no están suficientemente desarrollados, como debe acontecer en casos futuros, aunque son inteligibles. Termina el Procurador su concepto haciendo unas consideraciones que el mismo califica de marginales: "...el tema del alza salarial de los servidores públicos, ha debido ser objeto tanto por la Asamblea Constituyente como por el Ejecutivo, de un tratamiento más cuidadoso que evitara la perturbación que finalmente motivó la expedición del Decreto que aquí se revisa. "...Al analizar el contenido de los sesenta artículos transitorios que finalmente expidió la Asamblea, en veinticuatro de ellos aquella otorga facultades al Presidente, para adoptar decisiones que eran tan urgentes como las del alza salarial "...tales consideraciones, empero, no tienen la virtud de cuestionar la constitucionalidad del Decreto 333. "...el tiempo hizo que el tema salarial pasara de la "regularidad de la anormalidad" a la "enormidad de la anormalidad". De ahí la constitucionalidad del Decreto 333 y del proceder del Gobierno Nacional al expedirlo. (Cfr. Fls. 93 y 94) "..." Solicita, en consecuencia a la Corte Constitucional la declaratoria de su exequibilidad. VI. LA OPINION DE LOS EXPERTOS En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el Primer Magistrado Ponente, Dr. Ciro Angarita Barón, invitó a expertos en las materias relacionadas con el tema que aquí se debate, a presentar concepto por escrito, lo cual hicieron oportunamente en la forma que a continuación se resume: l. Concepto del abogado Gustavo Gallón, presidente de la Comisión Andina de Juristas. Considera este experto que es equivocado concluir que hay cuatro circunstancias distintas e inconexas que permiten decretar el ESTADO DE EMERGENCIA (perturbación del orden económico, perturbación del orden social, perturbación del orden ecológico, o grave calamidad pública). Las deliberaciones de la Asamblea Constituyente permiten concluir, por el contrario, que sólo hay una causal principal que permite la declaratoria de emergencia: la grave calamidad pública. Ella puede presentarse indistintamente por perturbaciones graves e inminentes del orden económico, social y ecológico del país, lo que permite pensar que en la nueva Constitución existe un único "estado de emergencia", a secas. A esa conclusión se llega, entre otras razones, por la derrota que sufrió la propuesta del Gobierno de instituir un Estado de Alarma, que fusionaba los conceptos de orden público político, económico y social. La Comisión Quinta, en la cual se originó la redacción del actual artículo 215, quiso, por el contrario, mantener la separación del concepto de orden público material de la noción de orden económico y social, que existe desde 1968, y alrededor de la cual hubo consenso en la Asamblea. La propuesta que se presentó a la Comisión fue igual a la que se presentó a la plenaria, con la diferencia de que en la primera se hablaba de "orden económico, ecológico o social del país", y en la segunda de "orden económico, social y ecológico del país", que fue como quedó finalmente. La conclusión lógica es que las tres clases de órdenes perturbados son uno solo: la calamidad pública. El concepto de calamidad pública nunca se consideró como un evento distinto de las perturbaciones de orden económico, social y ecológico. La grave calamidad pública debe ser la consecuencia de alguna de esas perturbaciones para que pueda considerarse la situación como de Emergencia. Ya el Presidente Lleras Restrepo, en 1969, había dicho que el Estado de Emergencia sólo puede decretarse ante una CRISIS, expresión que equivale al concepto de GRAVE CALAMIDAD PUBLICA. Incluso en materia ecológica, los ejemplos traídos a cuento en la ponencia para justificar su consagración, constituyen todos grave calamidad pública. La causal, entonces, para decretar el Estado de Emergencia, es la ocurrencia de una grave calamidad pública, entendida ésta como catástrofe, tragedia, desastre, suceso extraordinario de gravedad descomunal, y, por supuesto, para que den lugar a la declaratoria de Emergencia, tienen que ser distintas a las referidas al orden público político; deben ser relativas al "orden público no-político". "...En últimas, para que pueda decretarse un Estado de Emergencia se requiere que ocurra o esté a punto de ocurrir una grave calamidad pública que perturbe o amenace perturbar en forma grave o inminente el orden público no político (bien sea en el terreno económico, social o ecológico). Por grave calamidad pública debe entenderse un desastre, una tragedia, o una catástrofe, causada por un hecho imprevisto, extraordinario e irresistible, originado la mayoría de las veces en fuerzas de la naturaleza, y en ocasiones también en actos del ser humano." (Subrayas fuera de texto; Cfr. fl. 62) El clima de perturbación laboral en el sector oficial, en lenguaje técnico constitucional, es un típico hecho de perturbación del orden público político, y, además, son remotas las posibilidades de que ocurra una tragedia, en estricto sentido, como consecuencia de una perturbación laboral. No es un hecho de los previstos en el art. 215 de la Carta, pues aunque se admitiera, que es un hecho distinto de los previstos en los arts. 212 y 213 de la Carta, no es imprevisible ni irresistible, ni excepcionalmente extraño. El Dr. Gallón no cree entonces que haya sobrevenido una Emergencia, en el sentido consignado en la Constitución. Las causas que se arguyen, de carácter complejo, y permanente, o episódicas y simples, no implican la existencia de una situación de Emergencia en la forma prevista por el Art. 215. Además, existían otros instrumentos jurídicos gubernamentales alternativos. El intento de concertación, por ejemplo. Dialogar, analizar puntos de vista enfrentados, intentar llegar a acuerdos, es una de las primeras posibilidades para asumir y procurar resolver conflictos en todo Estado Democrático. El paro que se veía venir, hubiera podido ser afrontado con las medidas de policía ordinarias -en los casos en que procedieran- o, en su defecto, asumir políticamente la protesta. De otra parte estima que aceptar que un Gobierno pueda declarar un estado de excepción cuando el Congreso no le responde como él desea, es negar el principio de la separación de poderes, desconocer la razón de ser del órgano legislativo y poner en entredicho el Estado de Derecho. El derecho internacional de los derechos humanos, insiste cada vez más decididamente en la importancia de que ninguna otra autoridad podrá asumir funciones legislativas por motivo de un Estado de Excepción. Termina el Dr. Gallón insistiendo en que no es riguroso hablar de un Estado de Emergencia Social. Parece que se quiere utilizar esta figura como sustituto del "Estado de Alarma", que no fue aprobado en la Constituyente. (Cfr. Fls. 50 a 72) 2. Concepto del Dr. Oscar Rodríguez Salazar, Director del Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional. Opina que para que se decrete la emergencia deben darse hechos distintos a los contemplados en los arts. 212 y 213. Los considerandos del decreto establecen como hechos distintos la perturbación del clima laboral en el sector oficial, extendido a miembros de la fuerza pública y originado en la restricción salarial. Las estadísticas revelan que el deterioro salarial entre enero de 1991 y febrero de 1992, fueron del 42.34 %. Una pérdida del salario real de más del 40% se puede considerar como un hecho distinto a lo establecido en el artículo 212 y 213 y por tanto amerita una declaratoria del estado de emergencia. También se detectaba una amenaza de perturbación del orden social, por las marchas y manifestaciones programadas por las organizaciones del Estado, en particular FENALTRASE, y por el anuncio de un paro en la policía, ambas motivadas por el deterioro salarial. Para que una perturbación configure "EMERGENCIA SOCIAL", debe tener características como el atentado colectivo y social contra los derechos fundamentales; un deterioro del medio ambiente; una catástrofe natural o movimientos huelguísticos generalizados. En últimas, lo que en sociología se llama FLUJOS DE MOVIMIENTOS SOCIALES. El deterioro de los indicadores económicos y sociales se pueden tomar como perturbación de las condiciones y calidad de vida, que ameritan legislación excepcional y configuran un estado de emergencia. El alza de salarios contrarresta eficazmente la Emergencia Social, soluciona problemas de coyuntura y aminora temporalmente la amenaza de conflicto. (Cfr. Fls. 73 a 75) 3. Concepto del Dr. Alvaro Camacho, consultor de Fedesarrollo. Considera que tres hechos parecen haber generado el clima de perturbación laboral que se aduce en los considerandos del Decreto 333 de 1992. a) La amenaza de huelga general de los trabajadores del sector energético; b) los sucesos militares de Venezuela; c) la supuesta intención de los miembros de la Policía Nacional de ir a cese de actividades. a) A su juicio, la huelga general de los trabajadores del sector energético tuvo dos componentes: " de una parte, es tradicional en el país que en estas épocas del año se presenten pliegos petitorios de organizaciones obreras."(Cfr.Fl. 77) De otra parte se presentó " la exigencia obrera de que se declarara la unidad de empresa en el sector de modo que el pliego petitorio y la eventual convención colectiva cobijara a la totalidad de los trabajadores".(Cfr. Fl. 77) A lo cual agrega: " Si bien hubo algunos actos perturbadores del orden público... estos hechos no han sido exclusivos de este período, y los gobiernos nacionales cuentan tanto con la experiencia necesaria como con los instrumentos legales requeridos para hacer frente a situaciones de esa índole... No parece por tanto, que, este hecho tuviera la gravedad que se invocó para la declaratoria de emergencia social". (Cfr. Fl. 77) b) El episodio militar de Venezuela tampoco podría ser tomado como causal, pues, tal como lo ha reconocido el propio Presidente Gaviria, las condiciones de Colombia difieren bruscamente de las del vecino país. c) Admite que la supuesta intención de miembros de la Policía Nacional de ir al cese de actividades, sí parecería ser una amenaza real, que se deduce de fragmentarias informaciones de prensa, aunque no es posible conocer la magnitud real de la intención. Si el episodio se hubiera materializado, habría producido una emergencia en la medida en que, a diferencia de otros países, la Policía Nacional pertenece al Ministerio de Defensa, y por lo tanto está sujeta a un régimen paramilitar en el que la disciplina y la obediencia estricta predominan sobre cualquier otra consideración. El problema central parece ser que si bien con el decreto se conjuró la amenaza, la opinión pública no está en condiciones de saber si con medidas disciplinarias internas se hubiera podido recurrir a la declaratoria de emergencia social. Sólo es posible aceptar que el gobierno tendría razones válidas, para declarar la emergencia, pero no es posible saber si verdaderamente las tenía. Cabe una interpretación alternativa: es posible pensar que ante los evidentes peligros, y a pesar de que el Estado cuenta con mecanismos regulares para enfrentarlos, el Ejecutivo decidió que, tratándose de exigencias basadas en situaciones reales de pobreza y mala situación laboral, la respuesta más adecuada sería proceder con la declaratoria de emergencia para responder a las demandas con un alza de salarios, en lugar de utilizar mecanismos de represión existentes. Esta parece ser una presunción de oportunidad del Gobierno, al afirmar que: "... a pesar del celo y la diligencia del Congreso en dar trámite al proyecto de ley presentado por el Gobierno al comienzo de la presente legislatura, no va a ser posible expedir oportunamente la ley que permita dar respuesta al grave clima de perturbación laboral...". El problema con esta interpretación es que sólo puede aceptarse de buena fe el argumento gubernamental de la oportunidad, o justificarse a la luz de principios filosóficos, con los cuales se puede estar o no de acuerdo, pero que no fueron esgrimidos en los considerandos del decreto en cuestión y por tanto sólo pueden ser considerados como posibles bases de interpretación. Termina el Dr. Camacho diciendo que "...A pesar de la complejidad del asunto, no parece que la magnitud de los hechos, ni la argumentación gubernamental son suficientes para tomar una medida que, como la que se comenta, tiene el riesgo de crear unos antecedentes muy nocivos para el país. En efecto, si se aceptara la generosa interpretación dada arriba, nada hay en el horizonte político y social colombiano que permita pensar que más adelante este u otro gobierno no decida recurrir al mecanismo para tomar medidas que respondan no a la justicia social y a la democracia económica, sino a otras razones filosóficamente menos defendibles." (Subrayas fuera de texto. Cfr. Fl. 79) (Los apartes relacionados con antecedentes (1), la intervención ciudadana (2), elementos de juicio (3), concepto del Procurador General de la Nación (4) y opinión de los expertos (5) corresponden al texto de la ponencia inicialmente presentada a consideración de la Sala Plena por parte del Honorable Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón). VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE COMPETENCIA 1. En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma. En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohija la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor. Sosteníase entonces y ahora se reitera que: "...En tratándose del estado de emergencia (social, económica, o grave calamidad) también acepta la Corte su competencia para decidir de la constitucionalidad del decreto que la declara, solamente por razones de forma. Este control, que bien puede confiarse al radicador de decretos o simplemente a la Secretaría de la entidad, no corresponde al concepto que el constituyente, ha tenido siempre de entregar al más alto tribunal jurisdiccional la guarda de la integridad de la Constitución. "... "Ni en el Estado de Sitio, menos en el de Emergencia, puede haber actos discrecionales, omnímodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar arbitrariamente. "... "Si la Corte no analiza los motivos de la emergencia y los encuentra reales, cómo puede cumplir la función que le confía la Carta sobre que los Decretos que dicte el Presidente con fuerza legal 'tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia'? "... "Carece de respetabilidad pensar que el Constituyente de Colombia, hubiera querido limitar la función de control jurisdiccional a una simple actuación notarial para lo cual no hubiera sido necesario entregar a la más alta Corporación Judicial integrada por magistrados que el propio constituyente se esforzó en revestir con la más absoluta independencia de las otras ramas del poder público. El control debe ser en consecuencia integral o no tiene razón de existir. La competencia tiene que ser por aspectos de forma y de fondo o la guarda de la Constitución no es integral." (Subrayas fuera de texto; Cfr. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL, No. 2390-2391, pp. 427 a 436) 2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estado de excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación, comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control. 3. Repárese además que el susodicho precepto tampoco distingue entre un control por vicios de forma y control por vicios materiales o de contenido, por lo cual ni al intérprete ni al juez les es dable hacer esa distinción. De otro lado el parágrafo del artículo 215, que reitera la sujeción de dichos actos al control jurisdiccional constitucional, no distingue entre esas categorías. Ello es cierto ahora, y también lo era a la luz de la Constitución anterior. 4. Pero sobre todo, el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituídos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su "supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215 superior. Si el Gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos SOBREVINIENTES, GRAVES O INMINENTES que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, NO ESTA ACASO VIOLANDO LA INTEGRIDAD DE LA CONSTITUCION?. Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin, esto es, la Corte Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda. Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo. La voluntad del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la guarda de la "integridad" y de la "supremacía" de la Constitución. No cabe duda que si un acto del Ejecutivo, - como sería el caso del decreto que constituye el supuesto hipotético materia de esta glosa, - pudiera por razón de su motivación violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la "integridad" de la misma sino apenas una parte de ella. Por lo expuesto, el control jurídico-constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella. La Carta no contempla en su propio texto la posibilidad de que algunas de las ramas del poder cuya actividad regula pudiera vulnerarla, amparada en la inexistencia de controles, o, peor aún, en la existencia de controles formales o parciales, que terminan siendo a la postre controles ficticios. 5. De otra parte, debe recordarse que, atendiendo a su propia naturaleza, la Constitución califica el estado de emergencia como un ESTADO DE EXCEPCION. En tal virtud, la interpretación de su alcance ha de ser restrictiva, y su declaratoria y aplicación han de estar sometidas a los más estrictos controles, precisamente porque aún bajo su vigencia impera el Estado Social de Derecho que consagra el artículo 1o. de la Constitución. 6. Adviértase además que, conforme lo consagra el artículo 228 de la Carta en vigor, en las actuaciones en cuya virtud los órganos constituídos cumplen la función de administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho sustancial. En presencia de tan claro y categórico mandato, cómo podría justificarse que la Corte Constitucional contrajera el control que le compete ejercer al ámbito de lo meramente formal? EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA 7. La Corte encuentra que el Decreto 333 de 1992 cumple con las exigencias formales que exige el artículo 215 de la Constitución Política para los de su clase. En efecto: A) La declaración ha sido motivada en la medida en que en el texto mismo del decreto y a modo de considerandos se consignen las razones que dieron lugar a la declaratoria, lo cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la atención de la Corte. El aspecto material, amerita un análisis que se hará posteriormente en acápite separado. B) El decreto que se revisa fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros. C) El período para el cual se declaró - desde el 24 de febrero de 1992, fecha de entrada en vigencia del decreto hasta la cero (0.00) horas del 25 de febrero del mismo año- se encuentra dentro del límite máximo por el cual la Constitución autoriza al Ejecutivo hacer uso de las facultades propias de este estado de excepción, siendo ésta la primera vez que se decreta en el presente año calendario. Así las cosas, por cuanto dice relación al aspecto analizado, el decreto en revisión se conforma a las prescripciones del Estatuto Superior. (Los considerandos 1 a 7 corresponden al proyecto de fallo presentado por el Honorable Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón y que la Corte acoge) NORMALIDAD Y ANORMALIDAD EN LA CONSTITUCION POLITICA 8. La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica. 9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia. 10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. 11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración. 12. Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad. Este principio de eficacia y economía de los poderes excepcionales, tiene entre otras proyecciones, las siguientes: 1) no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; 2) no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; 3) el plus de facultades que adquiere el Presidente será el estrictamente necesario para conjurar la situación de anormalidad; 4) los Decretos que se expidan deberán referirse únicamente a materias que tengan relación directa y específica con la situación de anormalidad y su consiguiente superación; 5) las medidas que el Presidente adopte deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; 6) el régimen de excepción es eminentemente temporal (CP arts 214-4 y 215); 7) el Presidente y los Ministros serán responsables por cualquier abuso que cometieren en el ejercicio de las facultades durante la situación de anormalidad. 13. Los estados de excepción no pueden desconocer el principio democrático llamado a no decaer ni siquiera en épocas de anormalidad. Si bien bajo los estados de excepción se modifica transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad, ella se mantiene. En los estados de excepción, primero se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca el consenso democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de censor y que éste órgano del poder se convierta en foro de discusión sobre la actuación del Gobierno. 14. En los Estados de excepción, la anormalidad no desvirtúa la separación de poderes. La visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas - que no pertenecen a un órgano sino al estado - con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad (CP arts. 2 y 113). La técnica de organización del poder que la constitución contempla para épocas de anormalidad, consulta fundamentalmente la necesidad de estructurar una respuesta rápida y eficaz frente a la misma con la preservación de un mecanismo particular de separación de funciones. La función legislativa es asumida por el Gobierno y sin agotar el trámite legislativo ordinario, por la vía de los decretos legislativos, se busca articular un eficiente mecanismo de respuesta. La función de control, según la técnica clásica de frenos y contrapesos, le corresponde al Congreso que, de todas maneras, conserva la plenitud de sus atribuciones. 15. La relación normalidad-anormalidad no quiere decir que el sistema construido por la constitución no sea capaz en condiciones de normalidad de afrontar con medios ordinarios las perturbaciones, conflictos y demandas del ambiente social, económico, político y cultural, tanto de orden interno como externo. Este sistema está diseñado para que opere sobre un medio sometido a todo tipo de presiones y produzca respuestas, adaptativas y transformadoras, de manera que el Estado-aparato en el proceso de modernización sea instrumento de cambio y vehículo de la cooperación social y, al mismo tiempo, defensor y custodio de las pautas y valores fundamentales de la nacionalidad, que deben persistir pese a los inevitables y deseables cambios y vicisitudes del discurrir social. 16. El ámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un límite crítico. la función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso. MARGEN DE APRECIACION Y DISCRECIONALIDAD EN LOS ESTADOS DE EXCEPCION Y ESPECIALMENTE EN EL DE EMERGENCIA 17. El relativo detalle de la regulación constitucional de los estados de excepción, la diferenciación de los mismos, y la distinción de las figuras de guerra exterior, orden público y orden público económico, social y ecológico, se inspira en el rechazo que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó contra el abuso del estado de sitio. No está ausente del repudiado abuso de las instituciones de excepción, aparte de las violaciones a los derechos humanos que puedan cometerse bajo su amparo, la virtual expropiación de la función legislativa por parte del Presidente - modificando de hecho el diseño de la organización y división del poder público establecida en la Constitución - cuando se recurra a la declaratoria de un estado de excepción sin reunirse objetivamente las causales para su procedencia. Por esta razón, la Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno al abuso de la discrecionalidad. 18. Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad. La Constitución confía al Presidente la conservación del orden público en todo el territorio nacional y su restablecimiento donde fuere turbado (CP art.189-4). Lo que equivale al deber de velar por el bienestar, la tranquilidad y la seguridad materiales de la nación. El obligado y permanente contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad, lo colocan en una posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas idóneas para su conjuración. La Constitución no prevé las medidas concretas que frente a una singular situación de anormalidad declarada pueda adoptar el Gobierno, tarea de suyo imposible de ser definida en abstracto, por lo variado, imprevisto y contingente de los hechos que pueden en la realidad trastocar gravemente la normalidad. La Constitución satisface su función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad. La escogencia de las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público - en cualquiera de sus manifestaciones - es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si hay algo que conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad es la estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias extraordinarias - muchas veces desconocidas e imprevisibles - puedan o deban tomarse. El régimen de excepción debe, por tanto, interpretarse también en el sentido de instrumento legítimo, para proteger a la comunidad, a la democracia y a sus instituciones y al medio ambiente cuando resulten gravemente comprometidos en su integridad y funcionamiento como consecuencia de situaciones o eventos no susceptibles de ser tratados con el repertorio de medios ordinarios. 19. El control no puede tornar anodino el instrumento de excepción pero este no puede tampoco acarrear la negación del Estado social de derecho y la vigencia del principio democrático que lo sustenta, menos todavía si se tiene presente que su designio último y primero es su defensa. La razón de ser de los mecanismos de control estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la máxima preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios esenciales del ordenamiento amenazado. 20. La declaratoria de los estados de excepción da lugar a un tipo de control político por parte del Congreso, aunque con modalidades propias para cada uno de ellos. Tratándose de los estados de guerra exterior y conmoción interior, los artículos 212 y 213 de la CP ordenan al Presidente informar al Congreso sobre "los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos", en el primer caso, y pasar a aquél" un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración", en el segundo. Por su parte, el artículo 215 señala que el Congreso - como consecuencia de la declaratoria del estado de emergencia - "examinará por un lapso de treinta (30) días prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas". Según los artículos 214-5 y 215 de la carta, el Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido las situaciones de anormalidad que los justifiquen y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de sus facultades. 21. Entre los varios objetivos a los cuales se endereza el control político que corresponde ejercer al Congreso bajo los estados de excepción, cabe destacar el relacionado con el concreto ejercicio de la discrecionalidad del poder Presidencial en estas situaciones. El juicio de responsabilidad que puede seguirse al Presidente y a sus Ministros cuando declaren los estados de excepción sin reunirse las causales respectivas, pone un primer límite a su discrecionalidad. La responsabilidad que a estos altos funcionarios del Estado puede igualmente endilgárseles por abuso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, pone de presente un segundo límite a la discrecionalidad. Finalmente en el estado de emergencia, asunto que interesa particularmente para los efectos de esta sentencia, el control político se extiende al pronunciamiento expreso sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas, con lo cual se adentra mucho más el Congreso en la esfera de discrecionalidad del Presidente. 22. El acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente. Pero, adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se adelante en el seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación nacional, un debate sobre la específica problemática que originó el correspondiente estado de excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades, examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y promover hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más convenientes. Los valores esenciales de la democracia y de la participación exigen que con ocasión de cada estado de excepción, particularmente los de conmoción interior y emergencia, el control político del congreso se ejerza con plenitud y de lugar al más amplio y profundo debate público en torno de los hechos que los suscitaron y de sus soluciones. Ningún sistema político puede persistir si la comunidad y las instituciones que la representan no tienen la posibilidad de recuperar su historia e introducir los cambios y transformaciones que las variadas circunstancias exijan, máxime si éstas han sobrevenido como hechos perturbadores de la normalidad. 23. El control jurídico sobre los decretos que el Presidente expide en el curso de los estados de excepción y que compete a la Corte Constitucional examinar, representa otro límite a su discrecionalidad. Si bien las anotaciones generales siguientes giran alrededor de los decretos relativos al estado de emergencia, en lo pertinente ellas son de recibo para los otros estados de excepción. 24. El Decreto que declare el estado de emergencia sólo podrá haberse dictado si en efecto han sobrevenido hechos distintos a la guerra exterior o a la conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país,o que constituyan grave calamidad pública (CP art 215). Los hechos anteriores constituyen el presupuesto objetivo del decreto que declara la emergencia económica, y su ausencia determina la inexequibilidad del acto y la responsabilidad del Presidente y sus Ministros (CP art. 215). Es claro que a luz de la Constitución, la verificación de la realidad del supuesto de hecho configurador de la emergencia, no entraña el ejercicio de ningún poder discrecional por parte del Presidente. El artículo 215 de la constitución no deja ninguna duda sobre el particular: "...El Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero..." Las diferentes situaciones de anormalidad que constituyen el presupuesto objetivo de la declaratoria del estado de emergencia, no son definibles en abstracto apriorísticamente, pues el constituyente ha utilizado fórmulas o conceptos jurídicos indeterminados que sólo resultan determinables frente al respectivo evento concreto, tales como hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, o la noción de grave calamidad pública. El Gobierno no puede arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública. Se precisa que el hecho señalado por el Gobierno quede incluído en el ámbito conceptual y significativo de tales conceptos. La inclusión de una "cláusula general", de un "concepto jurídico indeterminado" o de una "fórmula abierta "en una norma constitucional, no inhibe a la Corte Constitucional para efectuar el correspondiente juicio sobre la adecuación del acto bajo su control con respecto a los indicados parámetros constitucionales. Al hacerlo la Corte no se transforma en Tribunal político y, por el contrario, apelando a un método estrictamente judicial, extrae de los principios indeterminados plasmados en la constitución la regla más justa y apropiada a su esencia, contribuyendo así por la vía de la interpretación, a su correcta explicitación y actualización concretas. Por lo demás, la nueva constitución ha introducido otros principios - igualdad, justicia, equidad etc. - cuyo sentido normativo e inspirador del entero ordenamiento no sufre mengua por el contenido general y abierto de su construcción positiva. La consagración constitucional de los hechos constitutivos de las causales de la emergencia, bajo la forma de conceptos jurídicos indeterminados - pero determinables frente a cada caso - significa que el juicio subyacente al decreto declaratorio de la misma, en cuanto hace a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo discrecional como referido a la oportunidad y conveniencia, sino cognoscitivo y, por lo tanto, interpretativo. Al paso que los decretos que se dictan como consecuencia de su declaración responden a una competencia discrecional - el Presidente valora en cada caso lo que exige el interés público y escoge entre varias alternativas de acción -, tratándose del decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia. En este extremo, dominado por la interpretación - no por la discrecionalidad - el Presidente debe acertar, so pena de comprometer su responsabilidad política y penal, pues su apreciación está unívocamente vinculada a los criterios primarios de calificación de los únicos hechos que pueden sustentar la respectiva declaración. En cada momento histórico, conforme a dichos criterios, sólo habrá una solución que corresponda al correcto entendimiento de tales categorías constitucionales. De lo contrario, carecería de sentido la admonición del artículo 215 que hace responsables al Presidente y los Ministros "cuando declaren la emergencia sin haberse presentado algunas de las circunstancias previstas en el inciso primero". De otra parte, perdería toda sindéresis el control constitucional de los decretos dictados durante la emergencia, siendo su marco de referencia un presupuesto falaz y discutible. En fin, ni siquiera cabría imaginar los efectos de desestabilización institucional a que podría conducir abandonar al mero juicio de oportunidad y conveniencia, la verificación del presupuesto objetivo de la declaración de emergencia, vía franca para que el Presidente pueda a su arbitrio sustituir al Congreso en el ejercicio de la función legislativa. Lo expuesto torna imperioso el examen y escrutinio rigurosos, como lo ha decidido esta Corte, del decreto que dec...